Соглашения республик с Центром были индивидуальными, а объем полученных местными руководителями полномочий отражал их политический вес, и, начиная с 1994-95 гг., лидеры национальных элит стали оказывать все более заметное влияние на российскую политическую жизнь.
Несколько позже центр приступил к подписанию аналогичных договоров с русскими территориями, первой значилась Свердловская область, что явилось признанием центром возросшего влияния регионов. Среди сильных “русских” провинций значилась Нижегородская, Калининградская, Иркутская, Ростовская область. Их руководители пользуются большим авторитетом на местах и имеют обширные связи в столичных политический кругах, несмотря на различие своих политических взглядов. Как заявил ростовский губернатор Владимир Чуб: “мы прекрасно понимаем, кто на какой позиции стоит, но мы связаны экономикой, и это сглаживает политические расхождения, ... я придерживаюсь демократических убеждений, мои соседи - сторонники коммунистической идеи...”.
Подводя итог, можно сказать, что региональные элиты зародились в недрах советского общества, но их превращение в самостоятельных политических “игроков” стало возможным после краха социализма. Сегодня формирование элит в регионах происходит по мере обретения субъектами федерации независимости и перераспределения властных полномочий между центром и периферией.
Рассмотрим модель властных отношений в регионе и формирование на этой основе политический элиты. Принятая на федеральном уровне президентская вертикаль исполнительной власти в России после августовских событий 1991 г. была выбрана в качестве модели на уровне региональном. В некоторых национальных республиках прошли выборы президентов (Татария - июнь 1991 г., Чечня - октябрь 1991 г., Якутия - декабрь 1991 г., Ингушетия - февраль 1993 г.) и приняты собственные Конституции.
В “русских” регионах в 1991 г. был принят закон о местном самоуправлении, по которому учреждалась должность главы местной администрации, однако в установленный срок (ноябрь 1991 г.) выборы глав проведены не были.
Для предотвращения нарастания сепаратистских тенденций и предупреждения распадения (по образу СССР) России Президентом были назначеныверные ему руководители регионов, которые, в свою очередь, назначали глав местной администрации.
Компетенция региональных органов власти, распределение их полномочий, отношения с Центром были зафиксированы в республиканских конституциях и уставах краев, областей, национальных автономий.
Власть в регионе воплощена в губернаторе, администрации региона, региональных отделениях федеральных структур, представителях Президента, партиях и массовых общественных движениях; представители этих органов могут быть отнесены к местной элите.
Губернатор, как ключевая политическая фигура в регионе отвечает за поддержание жизнедеятельности региона, социальную и экономическую стабильность. Он разрабатывает структуру региональной администрации, контролирует местный бюджет и расходование финансовых средств, установление или отмену местных налогов, предоставление льгот, лицензий, дотаций. Все эти решения утверждаются представительным органом власти (законодательной собрание, дума, совет).
Формируемая вокруг губернатора команда основывается, в основном, на принципе личной преданности, либо состоит из людей, знакомых друг с другой по опыту прошлой работы. Иначе говоря, от умения подобрать команду зависело политическое долголетие назначенных Президентом руководителей регионов, эффективность его команды. Так было в Нижнем Новгороде, губернатор которого Б. Немцов свою команду собрал из людей, с которыми работал в НИИ физики. В нее вошли и местные предприниматели, которым покровительствовала местная власть (кстати, упоминаемый в главе I Климентьев - тоже из команды Немцова). С приходом к власти в Республике Удмуртия выходца из г. Глазова - А. Волкова - основные посты в администрации заняли члены “глазовской” группировки. Ближайшее окружение президента Ингушетии Р. Аушева составили его соратники по войне в Афганистане. Если в регионе имели место выборы, то команда губернатора нередко складывалась в ходе их проведения.
Таким образом, осуждаемые коммунистической идеологией, а потому бывшие ранее нелегальными частные корпоративные и клиентарные отношения стали превращаться в конфигурацию правящего слоя. Конечно же, тоталитарный режим в свое время не мог признать и допустить легальное развитие частных патронатов, “личных связей” и семейно-родственных уз, хотя они ранее пронизывали всю номенклатурную систему, при этом оставаясь “теневыми”.
К руководителю региона и его ближайшему окружению, составляющим ядро власти, примыкает верхушка местной бюрократической элиты - руководители исполнительной власти. Последняя образована по-разному: в большинстве - это областная или губернская администрация, в иных - преобразована в правительство, структура которого либо предполагает премьера (в Москве - мэр Ю. Лужков), либо предоставляет функции премьера губернатору (Калужская и Саратовская обл.). Как считает Саратовский губернатор Дмитрий Аяцков: “это гибкое управление, это повышение ответственности за принимаемые решения. Не я принимаю решения - их принимает правительство. Каждого министра я согласовал с ответствующим министром федерации”.
Руководители региональных исполнительных структур власти выполняют не столько политические, сколько административные и организационные функции. Однако преданность губернатору аппарата областной администрации имеет свои пределы: бюрократия политически нейтральна и, следовательно, при смене руководства будут поддерживать того, кто придет к власти.
Особую группу бюрократической элиты в регионе составляют представители региональных отделений федеральных структур: Министерства обороны, внутренних дел, службы безопасности, налоговой инспекции, налоговой полиции и т. д. Кандидатуры руководителя согласовываются с губернатором, при этом обилие представительств федеральных органов вызывает недовольство региональной власти. Вновь послушаем Владимира Чуба: “В ростовской области 64 федеральных органа управления, такое количество давит на область. Федерацией мы только называемся, на деле государство демонстрирует централизм. ... трудно понять, почему районного судью должен назначать президент России, при СССР это входило в полномочие областного Совета”. Исполнительная власть пользуется в регионах достаточно высоким авторитетом, россияне полагают, что основные действенные решения ныне принимаются на уровне провинции, а не в центре. Как считает Н. Лапина, “в 1994 г. это мнение высказали 60% респондентов в 11 регионах РФ. Два года спустя схожие результаты были получены в Новгороде, Красноярском крае, Ненецком и Таймырском автономных округах, где 60% и 58% опрошенных, соответственно, полагали, что местная администрация оказывает наибольшее влияние на жизнь области”.
Конечно же, отношения с местными властями представляются россиянам более понятными и важными, чем отношения с далекой и абстрактной федеральной властью.
Между местной администрацией и региональными экономическими элитами сложился альянс, история которого восходит к концу совестного периода, когда под патронажем обкомов, исполкомов и горкомов начали создаваться коммерческие структуры. На руководящие должности часто выдвигались дети и родственники местных руководителей (см. § 3 главы I). С тех пор коммерческие структуры окрепли, а круг их расширился. Особый интерес представляют бывшие государственные, а ныне приватизированные предприятия.
Поддержка местной власти директорским корпусом является важным фактором социально-политичпской стабильности в регионе. Здесь необходимо отметить сложность сохранения таких отношений в регионах, что обусловлено следующим. М. Афанасьев отмечает рост с 1995 г. антиприватизационных настроений директората из-за того, что завершившаяся ваучерная приватизация “обернулась для директората уменьшением возможностей получать госдотации, усилением экономической ответственности за конкурентоспособность предприятия, ростом конфликтности в отношениях с работниками и акционерами”. Ростовский губернатор В. Чуб приводит случаи, когда работники акционированных предприятий просили вернуть их государству. “Пришлось поменять руководство, - продолжает он, - и когда дела наладились, разговоры о ”национализации“ прекратились”.
Критическое отношение к этой приватизации имеется и со стороны госаппарата: управленцев не устраивает то, что реальная собственность уходит к директорам, а вся тяжесть социальной ответственности и социального недовольства ложится на плечи местных администраций. Примером может служить пятая всероссийская акция протеста трудящихся 9 апреля 1998 г. Как сообщил председатель федерации профсоюзов Самарской обл. Е. Егоров, “митинги и пикетирования прошли в 68 российских региональных центрах (из 78), в 100 города и райцентрах”. Самарским губернатором, в частности, подписано постановление, что за два месяца руководители предприятий должны переломить ситуацию, в противном случае - банкротство или отстранение от должности несостоятельных руководителей, т. е. неблагополучие с зарплатой на 150 предприятиях самарского региона. Согласно данным фонда “Общественное мнение”, при росте в 1995 г. общественных симпатий к местным властям “директора оказались единственной (!) социальной группой, в которой сокращается число оценивающих положительно работу региональных властей” [1].
Необходимо отметить, что в квазирыночной экономике, не только предприниматели нуждаются в постоянных связях с властью, но и последняя особо заинтересована в поддержке финансово-промышленных кругов.