Зрелость муниципального социума определяется не только его структурированностью и сегментированностыо социального пространства, но и его способностью к интеграции и воспроизводству в качестве целостного образования.
Объективным фундаментом интеграции выступает общий муниципальный интерес, представляющий собой комплекс (точнее, иерархию) интересов. Однако этот интерес актуализируется и превращается в действенный фактор интеграции, консолидации городского сообщества и его формирования как муниципального социума лишь при определенных условиях. А именно, лишь будучи, во-первых, более или менее адекватно понятым и осмысленным. И, во-вторых, будучи трансформированным в конкретные программы развития. И если речь идет именно о базовых муниципальных интересах, то наиболее естественным образом они могут быть воплощены в некоторой генеральной программе, которая сегодня чаще всего обозначается как стратегия развития муниципалитета.
Выработка и реализация так называемой стратегии развития - явление сравнительно новое, причем не только для России, где планы социально-экономического развития в советский период были все-таки типовыми, слабо учитывающими специфику конкретного населенного пункта и формирующимися на основе задаваемых «сверху» параметров. Но и в Европе стратегии развития получили широкую популярность сравнительно недавно - в конце восьмидесятых годов, во многом под влиянием идей маркетинга, возникших в США. Необходимость выработки таких стратегий выявилась, во-первых, в связи с ускорением и усложнением процессов развития, во-вторых, в связи с распространением общественно-частного партнерства, потребовавшего координации усилий множества организаций и задания определенного направления приложения усилий.
Анализ сегодняшней практики показывает, что движение российских муниципалитетов в направлении стратегического планирования находится лишь в начале пути. По информации, содержащейся в аналитической справке «Стратегическое планирование в России», подготовленной специалистами МЦСЭИ «Леонтьевский центр», количество муниципалитетов России, знакомых со стратегическим планированием и использующих его элементы на практике, не превышает 150. При этом даже среди муниципалитетов, использующих элементы стратегического планирования, лишь небольшая часть существенно продвинулась к подлинно стратегическому планированию. Более того, авторы упомянутой справки считают, что выводы будут еще более пессимистичными, если использовать более жесткие критерии. В частности, во-первых, если выдвигать требование, чтобы проекты обсуждались с населением; во-вторых, чтобы использовался при выработке стратегии т.н. SWOT-анализ - такая дедуктивно-аналитическая процедура исследования объекта, при которой последовательно и попарно рассматриваются его сильные и слабые стороны, взятые как имманентно присущие ему, и благоприятные возможности и угрозы, взятые как рамочные условия его существования, а потому и весьма вероятные.
Если использовать эти критерии, то число муниципалитетов, действительно имеющих стратегию своего развития, придется, по мнению авторов справки, сократить до 7. Но даже если применять критерии более мягкие, то из 150 муниципалитетов, использующих элементы стратегического планирования, не более 20% продвинулись в создании стратегического плана в точном смысле этого понятия.
Одним из главных недостатков существующих сегодня стратегий является, по нашему мнению, их чрезмерная ориентированность, на вопросы экономической политики. Как отмечает Б.С. Жихаревич, «в качестве целей разработки стратегии обычно называют следующие:
- выработка общего понимания происходящих в экономике изменений и единой позиции по отношению к ним;
- определение направления развития экономики;
- выяснение в результате обсуждения и обмена информации наиболее вероятного поведения государственных, общественных и частных организаций, действующих в сфере экономической политики;
- создание общих рамок для совместной работы по укреплению экономического потенциала жителей, локальных общин по месту жительства и предприятий;
- содействие субъектам экономической политики в принятии ими конкретных решений, позволяющих повысить целенаправленность и скоординированность действий.
Как видим, среди мотивов формулирования стратегии доминирует потребность в лучшей координации и нацеленности действий различных субъектов, работающих в сфере экономической политики» [30].
Подобный подход является, несомненно, односторонним, если видеть во всей полноте функционирование муниципального социума. Несомненно, очень велика значимость экономики, без успешного функционирования и развития которой невозможна реализация муниципальных интересов, связанных с поддержанием и повышением качества жизни или общих условий жизни жителей, невозможно ни развитие, ни само существование муниципального социума как такового. Можно даже считать, что вопросы качества жизни являются приоритетными для муниципалитета, являются «стволом» в «дереве целей» развития. Отсюда действительно вытекает колоссальная значимость повышения конкурентоспособности муниципалитета, диверсификации его экономики, создания благоприятного инвестиционного климата и т.д.
Но одновременно нельзя не видеть, что само качество жизни, сама комфортность жизни и социальной среды связаны не только с уровнем чисто материального благосостояния жителей. Важнейшими критериями, при помощи которых граждане оценивают муниципалитет и свою жизнь в нем (и об этом свидетельствуют данные многочисленных опросов), являются также уровень безопасности, здоровая окружающая среда, свобода передвижения, доступ к образованию, здравоохранению и культурным ценностям, национальная и религиозная терпимость, рекреационные возможности, качество архитектуры и многое другое, либо вообще не связанное с экономкой, либо связано с ней очень опосредованно.
Социальное и политическое развитие муниципалитета, его социальное структурирование, создание эффективных механизмов взаимодействии, как в горизонтальных, так и вертикальных социальных связях, активизация гражданской активности населения, развитие культуры происходит по своим внутренним закономерностям, не всегда связанным с экономическим развитием. Более того, выступая самостоятельной ценностью, результаты названных процессов оказываются одной из предпосылок экономического роста. Следовательно, в словосочетании «стратегия социально-экономического развития муниципалитета» термины «социальное» и «экономическое» одинаково значимы. Между тем нередко в публикациях, даже претендуемых (по названию) на раскрытие проблем социально-экономического развития очень много говорится об экономическом, и очень мало или даже совсем ни слова о социальном развитии муниципалитета.
Стратегия муниципалитета, стремящегося к становлению в качестве зрелого муниципального социума обязательно должна быть и социальной, причем не только в традиционном значении этого слова (развитие сфер образования, здравоохранении, занятости), но и понятая как социальное структурирование. Имеются в виду, с одной стороны, меры, направленные на кристаллизацию внутримуниципальных интересов, и на этой основе на институализацию и активизацию деятельности внутримуниципальных сообществ и групп и взаимодействий между ними.
Сегодня в России имеются положительные примеры, когда формирование социальной структуры и оптимизация социальных отношений рассматриваются в качестве неотъемлемой составной части муниципальной стратегии.
О целесообразности привлечения населения муниципальных образований к такой работе неоднократно говорилось в научной литературе [14]. Однако, при этом не всегда до конца понимается то принципиальное обстоятельство, что участие сообщества в управлении муниципалитетом - причем не спорадическое, а в постоянном режиме - составляет подлинную социальную основу и социальную природу муниципального самоуправления и, собственно, выражает суть последнего.
Муниципальное самоуправление объективно может и должно выступать как основной, системообразующий институт, посредством которого становится возможным стимулирование формирования всех параметров муниципального социума, включая сюда социальное структурирование, социальную интеграцию и развитие (через соучастие и сопричастность) идентичности.
Зрелость муниципального социума проявляется в возникновении достаточно сильных социальных связей и отношений, формирующих его как социальную общность, в усилении социальной интеграции жителей поселения и соответственно в достаточно отчетливом осознании его населением (по крайней мере, большинством) себя как единого целого, осознания наличия присущих ему общих интересов (несмотря на расхождения в них между разными образующими его социальными группами и другими общностями). Вследствие этого население активно включаются, ради обеспечения своих общих интересов, в разнообразную деятельность по управлению делами местного сообщества, т.е. в функционирование системы муниципального самоуправления.
Таким образом, мы естественным образом подходим к необходимости специального и обстоятельного рассмотрения сути местного самоуправления и проблем, связанных с его организацией и функционированием, в органической связи понимания роли, которую здесь может и должен и играть муниципальный социум.
1.2. Местное самоуправление и формы участия в нем
муниципального социума
Формой организации жизни местных сообществ, то есть населения в низовых социально-территориальньгх системах - муниципальных образованиях - в демократическом обществе является местное, или муниципальное самоуправление. Иными словами, оно выступает способом бытия, организацией жизнедеятельности муниципального социума.