Действительно, до оглашения Государственной программы в Россию уже переехало за минувшие 15 лет несколько сотен тысяч переселенцев – таких же соотечественников, как и те, на кого ориентированна Госпрограмма. Как должно строить свою политику государство в отношении этих людей, многие из которых так и не смогли получить даже гражданство? Насколько правильным в этой связи является тезис Государственной программы о том, что «участие в программе дает соотечественнику и членам его семьи, являющимся иностранными гражданами или лицами без гражданства, в приоритетном порядке право на получение разрешения на временное проживание, вида на жительство и на приобретение гражданства Российской Федерации», если действительно число их предшественников, не получивших таких гарантий, огромно? Анализируя преимущества одной программы, мы не должны, тем не менее, забывать о том, что она не является всеобъемлющей и для тысяч людей, не подпадающих под определение «соотечественника, проживающего за рубежом», т. к. они приехали в Россию, предположим, несколькими годами раньше, станет «камнем преткновения», аспектом недоверия российской миграционной политике, власти в целом. К. Затулин уверен, что по отношению к тем, кто уже находится в России, должна быть проведена самая широкая амнистия либо легализация. Необходимость помощи этим людям провозглашают и исследователи.
При рассмотрении всех противоречивых моментов программы меркнет ее главное достоинство – правильность на уровне идеи, роль и новаторство в формировании направления миграционной политики в отношении соотечественников. Не умаляя его и подчеркивая, что работа по реализации программы будет и должна быть длительной, попробуем понять, насколько оправдана апробация ее именно на территории Калужской области и других «пилотных» регионов-участников. Ответы на эти вопросы могут дать Региональные программы по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом.
3.3. Анализ миграционной политики в Ставропольском крае и совершенствование ее законодательных основ
6 июня 2002 г. Государственная Дума Ставропольского края приняла Закон «О мерах по пресечению незаконной миграции в Ставропольский край». 24 июня 2002 г. он был подписан губернатором и направлен для опубликования. Данный нормативно-правовой акт устанавливает понятие незаконной миграции в Ставропольский край, основные принципы содействия обустройству и интеграции в социальную среду мигрантов, полномочия Правительства Ставропольского края по установлению максимально возможной численности переселенцев, квот на привлечение в Ставропольский край иностранной рабочей силы, а также последствия несоблюдения миграционного законодательства, в том числе и путем установления ответственности за нарушение миграционного законодательства. Таким образом, предпринята попытка комплексного урегулирования вопросов незаконной миграции и установления для этой цели некоторых аспектов легальной миграции. Имеет смысл сразу пояснить, в какой мере субъекты Российской Федерации вправе законодательствовать по этим вопросам. В соответствии с п. «в» ст.71 Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в исключительном ведении Российской федерации. В ч.2 ст.55 установлен принцип, согласно которому в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Кроме того, ч.3 ст.55 Конституции РФ устанавливает, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Это означает, что: а) субъекты не могут издавать актов, каким-либо образом ограничивающих права и свободы человека и гражданина; б) такие ограничения и федеральным законом могут быть установлены только в определенных Конституцией пределах. Поскольку регулирование миграционных процессов неизбежно затрагивает сферу прав и свобод человека и гражданина, попытка урегулировать их силами субъекта неизбежно чревата опасностью вторжения в сферу федерального законодательства. Таким образом, сама по себе идея урегулирования вопросов незаконной миграции плодотворна, и необходимость в ней назрела, но в силу Конституции Российской Федерации она не может быть реализована путем издания актов субъектами. Об этом свидетельствует и принятый Государственной Думой Ставропольского края акт, нарушающий разграничение предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ. Вместе с тем, данный Закон применительно к сфере прав и свобод человека и гражданина содержит целый ряд положений, нарушающих Конституцию Российской Федерации.
Регулирование незаконной миграции прямо связано с понятием законной миграции. Своеобразие Закона Ставропольского края состоит в том, что в нем законная миграция является синонимом регулируемой данным субъектом миграции, и соответственно нерегулируемая субъектом миграция оказывается незаконной. Ст.3 Закона гласит: «Миграция в Ставропольский край носит регулируемый характер и допускается в том объеме, в котором геополитическая обстановка, экономические и социальные условия позволяют обеспечить права и свободы граждан, законно находящихся на территории края, государственную и общественную безопасность». Ее дополняет ст.5, устанавливающая, что Правительство Ставропольского края на основании предложений органов внутренних дел Ставропольского края и краевой комиссии миграционного контроля «ежегодно устанавливают максимально возможную численность переселенцев, которые могут быть определены на постоянное жительство в населенных пунктах Ставропольского края». Эти положения игнорируют сложный характер миграционных потоков, часть из которых, в принципе, по крайней мере, на начальном этапе, в момент прибытия не подлежит регулированию (например, применительно к беженцам вступают в противоречие с самим понятием «беженец»), а также различия в правовом статусе мигрантов – граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства.
Положение ст.5 относительно квотирования численности переселенцев позволяет сделать вывод, что квотируются любые мигранты, в то время как речь может идти только о беженцах и вынужденных переселенцах, и к тому же той их части, которой оказывается содействие в обустройстве. Остальные, самообустраивающиеся мигранты никаким ограничениям по численности не подлежат. Установление по отношению к ним ограничений и квот противоречит как нормам Конституции Российской Федерации, так и рыночным отношениям в жилищной сфере и жилищной политике государства.
Своеобразие Закона Ставропольского края состоит и в определении оснований признания лица незаконным мигрантом. В ст.2 под понятием «незаконной миграции» объединены граждане РФ, не зарегистрировавшиеся в установленном порядке (а сама регистрация в нарушение федерального законодательства поставлена, как будет показано далее, в зависимость от наличия квоты, т.е. фактически на усмотрение администрации), с иностранными гражданами, у которых отсутствует виза или вид на жительство, истек срок пребывания и т.д. В числе иностранных граждан и лиц без гражданства отдельной категорией без каких-либо оговорок и уточнений выделены в качестве незаконных мигрантов иностранные граждане и лица без гражданства, у которых отсутствуют средства для проживания на территории Российской Федерации и выезда из Российской Федерации. Но настоящим правовым «шедевром» является то, что этот перечень носит … открытый характер, поскольку незаконной миграцией признается «наличие других обстоятельств, свидетельствующих о незаконности нахождения на территории Российской Федерации и территории Ставропольского края».
Если для иностранцев пределы прав и свобод в данной сфере могут быть ограничены (но только федеральным законодательством) в зависимости от статуса (например, в части сроков проживания), то российские граждане не имеют ограничений по месту жительства за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами. Соответственно, если иностранцы могут на территории РФ находиться незаконно (но также по строго определенным и только в федеральном законе основаниям), то все граждане Российской Федерации находятся на ней законно.
Данные положения Закона Ставропольского края являются не просто нарушением Конституции Российской Федерации, но, по существу, еще и попыткой дать «карт-бланш» соответствующим органам Ставропольского края в отнесении того или иного лица к числу нелегальных мигрантов.
Стремление подравнять всех мигрантов «под одну гребенку» неизбежно приводит к серьезным нарушениям прав человека и гражданина.
В ч.2 ст.2 Закона устанавливается, что приобретение жилого дома, квартиры, иной недвижимости на территории Ставропольского края гражданином Российской Федерации не является достаточным основанием для признания законности его нахождения на данной территории с целью проживания. Для того, чтобы его проживание стало законным, ему нужно оказаться в числе избранников субъекта в рамках установленной Правительством Ставропольского края, согласно уже упоминавшейся ст.5, «максимально возможной численности переселенцев». Тем самым ограничивается право граждан Российской Федерации свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, установленное ч.1 ст.27 Конституции. На недопустимость ограничения субъектами Федерации права на выбор места жительства неоднократно указывал Конституционный суд Российской Федерации, причем и прямо в отношении Ставропольского края. Так, в Постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 г. №9-п указывалось, что, введя квоту на поселение в городах Кавказских Минеральных вод, Государственная Дума Ставропольского края установила ограничения на выбор места жительства, что может быть сделано только федеральным законодательством, а также вмешалась в сферу регулирования прав и свобод человека и гражданина, относящуюся к исключительному ведению Российской Федерации. Вводя максимально возможную численность поселенцев, Государственная Дума Ставропольского края фактически ввела квоту на поселение в населенных пунктах Ставропольского края. Порядок реализации конституционных норм, касающихся прав граждан в данной области, детализирован Законом РФ от 25 июня 1993 г. №5242 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». В ст.8 этого Закона определены основания ограничения права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации: «Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено: