С.Е. Гасумова
Обеспечение доступа населения к информационным ресурсам социальной сферы, и в первую очередь к государственным информационным ресурсам, следует рассматривать как наиболее социально значимое направление государственной политики информатизации, затрагивающее интересы всего общества и призванное изменить повседневную жизнь каждого человека. Рассмотрим тенденции, проблемы и противоречия формирования и эффективного использования государственных информационных ресурсов, предоставления беспрепятственного доступа к ним и осуществления на их основе информационного обеспечения населения Российской Федерации.
В современных условиях информационные ресурсы государства или отдельного региона должны рассматриваться как стратегически важная социально-экономическая категория, сопоставимая по значимости с природными ресурсами. Социальные аспекты данной проблемы заключаются в том, чтобы создать в обществе такие условия, которые стимулировали бы носителей живых знаний к их отчуждению и фиксации в формализованном виде, пригодном для широкого социального использования. Целями государственной политики в области информационных ресурсов является обеспечение для общества и всех его членов достаточности, доступности и достоверности информационных ресурсов [8. С. 102-117].
Анализ официальных документов показал, что российское законодательство содержит многочисленные гарантии доступа к государственным информационным ресурсам. Конституция РФ обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления (МСУ), их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Каждому гарантируется право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Провозглашается запрет на сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, и право граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ч. 2 ст. 24, ч. 4 ст. 29, ст. 41, 42) [9].
В соответствии с Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и защите информации» [33] информация о деятельности государственных органов и органов МСУ является открытой и свободно доступной. Важно, что лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения.
Бесплатно предоставляется информация о деятельности государственных органов и органов МСУ, размещенная такими органами в информационно-телекоммуникационных сетях; затрагивающая права и установленные законодательством РФ обязанности заинтересованного лица; иная установленная законом информация. Установление платы за предоставление информации о своей деятельности возможно только в случаях и на условиях, которые установлены федеральными законами. Мы полагаем, что неурегулированность вопроса соотношения открытости и общедоступности информации и возможности получения за нее платы с пользователей является пробелом в законодательстве, устранение которого особенно актуально для социальной сферы. Например, в некоторых регионах на сайтах органов власти есть платные разделы — и это может стать ключевой проблемой для населения.
В Указе Президента «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» [28] право на информацию признается одним из фундаментальных прав человека. Здесь же определяется, что деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц осуществляется на принципах информационной открытости, что выражается в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан, в систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях и др.
Между тем в России лишь 14% населения считают, что безусловно обладают свободой получать и распространять информацию [17. С. 49]. Это свидетельствует о том, что гарантии доступа к государственным информационным ресурсам на практике зачастую имеют декларативный характер и требуют разработки действенного механизма их реализации. Законодательство не дает возможности определить временные, территориальные и стоимостные характеристики доступа каждого к указанным информационным ресурсам. Большинство граждан России не имеют возможности ознакомиться с информацией, определяющей их права и обязанности и регулирующей их поведение в повседневной жизни, с минимальными затратами сил, времени и средств.
Таким образом, нами выявлено первое противоречие между прогрессивно формирующимися, декларируемыми в официальных документах гарантиями доступа граждан к информации и отсутствием реального механизма обеспечения этого доступа, вызывающим, судя по эмпирическим данным, резко негативную оценку населением собственных информационных прав и свобод.
Для решения этих проблем Г.Т. Артамонов предлагает разработать и принять федеральный закон «О государственном информационном стандарте», устанавливающий государственные гарантии доступа всех граждан к определенному набору информационных ресурсов. В этом законе были бы определены градации и типология информационных стандартов, учитывающие интересы различных слоев населения, организаций и существующий уровень развития информационной инфраструктуры в различных регионах страны, а также порядок разработки и ввода в действие информационных стандартов и ответственность должностных лиц за их несоблюдение. Для удовлетворения наиболее массовых потребностей физических лиц в информировании целесообразно установить минимальные государственные информационные стандарты, выполнение требований которых органы МСУ должны быть обязаны обеспечить путем организации справочного обслуживания граждан. Отсутствие у большинства граждан возможностей реализовать свое конституционное право искать и получать информацию, необходимую им в повседневной жизни, существенно сдерживает их общественную активность, с одной стороны, и позволяет недобросовестным деятелям создавать антиобщественные настроения — с другой [1. С. 1619].
Действительно, данные мониторинга Левада-Центра за 2006 г. свидетельствуют о том, что 42% россиян воспринимают власть как «далекую от народа, чужую» (в 1998 г. таких было лишь 8%). 32% респондентов (для сравнения в 1998 г. — 6%) отметили, что в 2005 г. положение дел во влиянии простых людей на государственные дела изменилось к худшему [15. С. 76-77]. В 2007 г. правительству доверяли лишь 19% россиян, региональным властям — 20% [21. С. 137-140].
Серьезность проблемы обеспечения доступа населения к государственным информационным ресурсам отмечается во многих официальных документах. Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года и Концепция управления государственными информационными ресурсами направлены на формирование государственных информационных ресурсов и обеспечение их открытости и широкого социального использования [10].
В первом документе сформулированы приоритеты использования информационных технологий в сферах здравоохранения, образования, социальной защиты, адресной помощи, трудоустройства и миграции человеческих ресурсов, трудовых отношений и условий труда и культуры. Обеспечение информационной открытости должно осуществляться путем создания интернет-ресурсов, содержащих информацию о деятельности органов власти, а также предоставления доступа к ним граждан и организаций; единой системы навигации по интернет-ресурсам органов государственной власти; инфраструктуры пунктов общественного доступа к информации о деятельности федеральных органов государственной власти; систем учета и обработки запросов граждан о предоставлении информации и контроля их исполнения.
Второй документ содержит жесткую критику того, что для органов власти всех уровней остается характерным отсутствие ориентации создаваемых информационных ресурсов на массовое информационное обслуживание населения по вопросам, связанным с деятельностью этих органов. Это способствует сохранению закрытости и недемократичности российской власти.
В Доктрине информационной безопасности Российской Федерации признается, что необеспеченность прав граждан на доступ к информации, манипулирование информацией вызывают негативную реакцию населения, что в ряде случаев ведет к дестабилизации социальнополитической обстановки в обществе [4]. Сегодня в соответствии с российским законодательством открытость и доступность общественному контролю, объективное информирование общества выступают одним из основных принципов построения и функционирования системы государственной службы [32. Ст. 3]. Однако на практике информационная доступность управленческих структур социальной сферы отстает от других отраслей, оставляя желать лучшего. Например, в рейтинге информационной открытости органов власти за 2003 г. ведомства культуры, образования, труда и социального развития получили экспертную оценку 5 баллов из 9, здравоохранения (на тот момент отдельного министерства) — всего 3 балла [13].
Характерно, что при этом сами чиновники понимают важность информационной открытости. Экспертный опрос работников федеральных, региональных и муниципальных структур управления (всего 230 чел.), проведенный Российской академией государственной службы при Президенте РФ в 2007 г., показал, что они среди путей совершенствования государственной информационной политики на 1 -е место ранжируют информационное обеспечение — предваряющее, аналитическое, прогностическое — осуществляемых реформ (коэффициент полезности 3,57 балла по пятибалльной шкале оценок), а среди недостатков государственной политики на 3-е место определяют ограниченный доступ граждан к управленческой информации (коэффициент угрозы 2,9 балла из 5) [7. С. 86-96].