6.1. Типи бюджетів
1) Лінійно-об'єктний (постатейний) бюджет: орієнтація на контроль.
Лінійно-об'єктний або постатейно-витратний підхід є одним з найперших підходів до складання бюджету і користується популярністю у місцевих органів самоврядування через простоту звітності і контролю.
Як інструмент управління цей тип бюджету має певні межі щодо застосування.
В лінійно-об'єктному бюджеті кошти розподіляють за визначеними статтями або об'єктами витрат.
Лінійно-об'єктний підхід був уведений на початку XIX ст. для упорядкування неконтрольованих витрат місцевих органів.
Він застосовується з метою посилення відповідальності урядових установ за здійснені ними витрати шляхом установлення послідовного постатейного переліку.
Цей метод дозволяє посилити контроль за діяльністю установ, що фінансують витрати.
Недоліки методу полягають у тому, що:
а) неможливо порівнювати напрями витрат бюджету з цілями суспільства;
б) не передбачають порівняння затрат і результатів;
в) неможливі альтернативи у політиці, яку проводить уряд;
г) базується на плануванні від досягнутого.
2) Виконавчий бюджет: управлінський підхід (започаткований у 30-х роках XX ст. в Америці в рамках програми «Нового курсу» адміністрації президента Ф. Рузвельта).
Причини створення:
1. Зростання ділової активності і витрат держави зробили агреговану інформацію про види діяльності, які вона виконує, більш важливою, ніж перелік окремих статей витрат.
2. У відповідності з положеннями теорії Кейнса суттєво зростали суспільні витрати держави, і, відповідно, необхідно було їх вимірювати по кожному напрямку використання коштів.
3. Необхідно було зорієнтувати структуру витрат бюджету на виконання функцій держави, а також на здійснення державних проектів (Рекомендації Гуверівської комісії (США) в 1949 р.).
Ідея виконавчого бюджету (управлінський підхід) базується на принципі порівняння витрат з виконанням функцій держави. Розподіл коштів відбувається за видами діяльності, а не за статтями витрат.
При складанні бюджету за цією концепцією почав активно використовуватися операційний аналіз - метод, який дозволяє порівнювати витрати з результатами в одиницях виміру діяльності.
Переваги управлінського підходу перед постатейно-витратним:
1. Зорієнтований на конкретні напрямки та завдання управління.
2. Дозволяє адміністрації оцінювати ефективність роботи організацій (на рівні місцевих органів і бюджетів).
3. Зростає ефективність використання коштів на основі визначення вартості робіт.
Недоліки застосування виконавчого бюджету на місцевому (федеральному) рівні:
1. Неможливо виявити переваги одного варіанта витрат порівняно з іншим.
2. Неможливо визначити якість роботи державних інститутів з розробки і реалізації бюджету.
3. Система виконавчих бюджетів не спрямована на розв'язання довгострокових програм.
Оцінюючи управлінський підхід до складання бюджету, необхідно зазначити, що він є еволюційним кроком у напрямку використання бюджету як способу порівняння кількісних результатів використання коштів з оцінкою всієї бюджетної програми.
3) Програмний бюджет
Програмний бюджет зорієнтовано на планування бюджетних витрат за програмами або функціональними напрямками з метою досягнення загальних цілей.
Порівняння витрат і результатів відбувається за методом аналізу «витрати-результати», що дозволяє ефективно розподіляти ресурси.
Ключовими елементами цього методу є довгострокове планування, визначення мети, розробка програми, кількісний аналіз та аналіз діяльності.
Розробка програмного бюджету складається з чотирьох етапів:
> Визначення цілей.
> Визначення методів, етапів і строків досягнення цілей.
> Визначення витрат на кожному етапі.
> Визначення для кожної програми методів оцінки того, наскільки успішно досягнуто поставленої мети.
Переваги програмного бюджету:
Програмний бюджет спрямовано на виконання поставлених цілей і досягнення кінцевих результатів, що створює основу для перспективної оцінки бюджетних витрат. Він вимагає аналізу наслідків реалізації програм і посилює роль планування при прийнятті бюджетних рішень.
Недоліки програмного бюджету:
1. Реальні події в економічній, соціальній і політичній сферах можуть суттєво відрізнятися від передбачуваних, що знижує надійність планових розрахунків при складанні довгострокового бюджету.
2. Порівняльний аналіз витрат і результатів не завжди може враховувати непрямі наслідки або негативні ефекти передбачуваних дій.
3. Не завжди можна здійснити кількісний аналіз результатів.
4. Програмний бюджет вимагає централізованої координації через залучення різних виконавців для здійснення програми.
4) Система планування, програмування і бюджетування (ППБС)
ППБС — це система розподілу державних ресурсів.
В її основі лежить:
1. Економічний аналіз як на макро-, так і на мікрорівнях, який займає все більш суттєве місце в процесі розробки фінансової і бюджетної політики.
2. Розвиток інформаційних технологій, що суттєво розширює сферу застосування аналізу цілей при прийнятті політичних рішень.
Розвиток методів системного аналізу і застосування технічних засобів у бюджетному процесі стимулювали створення ППБС.
Планування в ППБС базується на визначенні найважливіших цілей організації та виборі програм, які за розрахунками найкращим чином забезпечують їх досягнення.
Розробка програми означає складання графіка робіт щодо виконання окремих проектів, необхідних для реалізації цієї програми.
Складання бюджету - це процес подання цілей, програм і проектів у вигляді грошових коштів, необхідних для їх реалізації, з метою розгляду відповідними адміністративними та законодавчими органами.
Головна перевага ППБС - орієнтація на раціональне прийняття рішень.
Переваги ППБС
1. Формулює цілі і завдання у перспективі.
2. Дозволяє визначати альтернативи у досягненні мети.
3. Можна передбачати наслідки кожної альтернативи та вибрати найкращий варіант.
4. Розробляється повна програма робіт, необхідних для досягнення цілей.
Недоліки ППБС
1. Висока централізація процесу прийняття рішень.
2. Обмежується ініціатива та інноваційна активність з точки зору розробки альтернативних програм, ініційованих місцевими органами.
3. Орієнтація на аналіз альтернатив призводить до стану невизначеності усіх учасників системи. Невизначеність приходить на зміну стабільності попередніх бюджетних систем.
4. Визначення цілей є трудомістким процесом через складність проблем, а також різноманітність їх трактування різними учасниками процесу визначення цілей.
5. Недосконалість та недостатність розробки методу «витрати-результати».
6. Іноді політичні аргументи у виборі цілей можуть призвести до ігнорування економічних і раціональних аргументів.
7. ШЛЯХИ СТАБІЛІЗАЦІЇ БЮДЖЕТНОЇ СИСТЕМИ УКРАЇНИ.
В Україні необхідно створити ефективну бюджетну систему, яка б стала інструментом досягнення економічного зростання та забезпечення належного виконання державою своїх функцій.
Слід визначитись із моделлю бюджетної системи, що відповідала б закріпленому в Конституції державному та територіальному устрою країни. Це найпринциповіший момент, що забезпечує альтернативи політичного вибору.
Під моделлю бюджетної системи розуміємо спосіб побудови бюджетної системи та організації міжбюджетних взаємовідносин. Світова практика свідчить, що існують три основні моделі організації бюджетної системи держави.
Перша з них базується на принципах автономії кожного рівня влади, повному розмежуванні різних податків між територіальними рівнями і закріпленні їх за відповідними бюджетами. Це означає, що в країні, яка має таку бюджетну систему, справляються центральні, регіональні й місцеві податки. Вони повністю надходять до відповідних бюджетів. Кожен рівень влади при цьому відносно незалежний один від одного і забезпечує фінансовими ресурсами покладені на нього функції, в основному, за рахунок власних податкових надходжень.
Друга модель бюджетної системи базується на фіксованому пайовому розподілі основних податків між різними територіальними рівнями. Це означає, що в країні, де запроваджено подібну бюджетну систему, центральна влада, регіони й місцеве самоврядування мають зафіксовану частку доходів від кожного з податків. Ця частка є стабільною, не змінюється і забезпечує формування основної частини фінансових ресурсів кожного рівня влади.
Третя модель, базується на тому, що у державі різні рівні влади застосовують спільну базу оподаткування. Це означає, що кожен рівень влади – центральний, регіональний та місцевий – встановлює свої ставки оподаткування в межах одного і того ж податку. Таким чином, загальна ставка податку по країні є сумою податкових ставок центральної, регіональної й місцевої влади.
Звичайно, в чистому вигляді такі моделі не існують. Кожна країна сформувала специфічну, властиву лише їй, модель бюджетної системи. Таке завдання постало і перед Україною. Враховуючи світовий досвід й життєві реалії, в Україні можна було б побудувати модель бюджетної системи з такими ознаками. Доцільно запровадити центральні, регіональні й місцеві податки, які б повністю зараховувалися до відповідних бюджетів. Такий принцип розподілу фінансових ресурсів слід було б доповнити пайовим розподілом окремих з нинішніх, так званих "регульованих доходів", на сталій основі. Що могло б бути зроблено за рахунок закріплення на законодавчому рівні, на довгостроковій основі, частки центрального, регіональних і місцевих бюджетів у таких доходах.
Слід відмовитися від поділу бюджетних доходів в Україні, на так звані "закріплені" й "регульовані". Основна частка доходів центрального, регіональних і місцевих бюджетів має формуватись на основі їх власних податків і паїв у податках.