Поэтому, несмотря на самостоятельность бюджетов, регулирование бюджетных дефицитов в Российской Федерации должно строиться на единой концептуальной основе и решаться при эффективном взаимодействии бюджетов всех уровней.
Дефицит государственного бюджета не является однозначно негативным явлением. Его характер и роль должны оцениваться с учетом причин возникновения, направлений и целей использования мобилизуемых дополнительных финансовых ресурсов, источников и методов финансирования.
2.2. Источники и методы финансирования бюджетного дефицита.
Существуют разнообразные источники финансирования бюджетного дефицита, особенно в условиях устойчивого экономического роста и наличия достаточной массы не вовлеченных в реальный инвестиционный процесс финансовых ресурсов у населения, банков и финансового рынка.
По формам собственности источники финансирования бюджетного дефицита можно разделить на собственные и заемные. К собственным источникам относятся поступления ресурсов от имущества, находящегося в собственности государства и местного самоуправления. Поступления от этих источников носят безвозвратный характер. Заемные источники привлекаются как временно свободные ресурсы финансового рынка и носят возвратный характер, относятся на увеличение государственного долга, требуют процентных расходов по их обслуживанию.
Табл. 1
Источники финансирования дефицита федерального бюджета.
| Внутренние источники | |||||
| Поступления от продажи государственного имущества, в том числе от реализации запасов драгоценных металлов и драгоценных камней | Кредиты банковской системы | Государственные займы на финансовом рынке | Бюджетные ссуды | Изменения остатков на счетах в банках (-,+) | |
| Внешние источники | |||||
| Кредиты международных финансовых организаций | Кредиты правительств иностранных государств | Государственные займы от размещения ценных бумаг за рубежом | Кредиты иностранных банков и фирм | ||
Заемные источники классифицируются на внутренние и внешние. По способу привлечения относятся к кредитам и займам, имея в виду, что кредиты предоставляются на основе договоров и соглашений, а займы реализуются посредством эмиссии государственных бумаг.
Основными особенностями финансирования дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов является ограничение (запрещение) их доступа к внешним источникам и отсутствие у них ресурсов от реализации запасов валютных ценностей (драгоценных металлов и драгоценных камней), поскольку большинство субъектов Федерации и тем более органов местного самоуправления не имели ни экономической, ни правовой возможности реализовывать соответствующие фонды, за исключением отдельных регионов, которым такое право было временно предоставлено некоторым субъектам Российской Федерации в соответствии с договорами о разграничении полномочий с федеральным центром.
Источники финансирования дефицита бюджетов на всех уровнях утверждаются органами законодательной (представительной) власти в законе о бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств.
Бюджетный кодекс Российской Федерации содержит статью, ограничивающую суверенитет России в использовании ее золотовалютных ресурсов в финансировании бюджетного дефицита. Кредиты Банка России, а также приобретение им долговых обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета.
Источники финансирования бюджетного дефицита взаимосвязаны со способами дефицитного финансирования. Способы финансирования дефицита характеризуются специфическими финансовыми инструментами и технологиями, посредством которых финансовые ресурсы из других финансовых сфер и финансовых потоков попадают в бюджетную систему государства. Используются следующие способы финансирования дефицита государственного бюджета:
1) Дополнительные налоговые поступления от принятия новых законодательных решений и улучшения налогового администрирования;
2) Займы на внутреннем и внешнем рынках;
3) Долговые обязательства (кредиты);
4) Кредитно-денежная эмиссия;
5) Использование переходящих или временно свободных остатков бюджетных средств на счете Федерального казначейства;
6) Привлечение средств из стабилизационных фондов (находятся в стадии освоения).
Реальными источниками внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета в 1999-2001гг. являлись поступления от выпуска и размещения государственных ценных бумаг (государственных краткосрочных облигаций – ГКО и облигаций федеральных займов – ОФЗ), поступления от приватизации объектов госсобственности и реализации драгметаллов и драгоценных камней из государственных запасов. Они использовались на обслуживание и погашение госдолга и покрытие кассовых разрывов.
Сальдо по источникам внешнего финансирования дефицита бюджета было отрицательным: средства федерального бюджета расходовались на обслуживание и погашения внешнего государственного долга, внешние заимствования в последние годы являются незначительными.
В Российской Федерации кредитно-денежная эмиссия как способ финансирования бюджетного дефицита не используется и защищена бюджетно-банковским законодательством. Дополнительные налоговые поступления учитываются при составлении проектов бюджетов и Бюджетным кодексом РФ не рассматриваются как способ финансирования бюджетного дефицита.
Все более активно стал осваиваться способ резервирования бюджетных доходов, хотя это и не предусмотрено в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Федеральным законом «О Федеральном бюджете на 2002 год» создан финансовый резерв за счет профицита бюджета в сумме 109,8 млрд руб. и свободных остатков средств федерального бюджета на счетах Федерального казначейства по состоянию на 1 января 2002 года.
Средства финансового резерва могут использоваться только на замещение внутренних и внешних источников финансирования дефицита федерального бюджета и погашение государственного долга Российской Федерации. Эти крупные финансовые ресурсы правительство может размещать на финансовых рынках в государственных ценных бумагах (в том числе правительств иностранных государств). Управление средствами финансового резерва осуществляется Министерством финансов Российской Федерации в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.
В западных экономических теориях политика бюджетного дефицита рассматривается преимущественно в аспекте проблем экономического роста и обеспечения полной занятости. В российской правительственной бюджетной политике проблемы бюджетного дефицита увязываются только в плане подавления инфляции и уплаты внешнего долга.
Различаются два типа бюджетно-налоговой политики, в которой формируется тот или иной подход к бюджетному дефициту.
Стимулирующая бюджетно-налоговая политика имеет своей целью преодоление циклического спада экономики и предполагает увеличение государственных расходов, снижение налогов или комбинирование этих мер. В долгосрочном подходе политика снижения налогов может привести к росту бюджетного потенциала (снижению бюджетного дефицита) за счет расширения производства и накопления капитала.
Сдерживающая бюджетно-налоговая политика (фискальная рестрикция) ограничивает циклический подъем экономики путем ограничения бюджетных расходов (снижение бюджетного дефицита или его полной нуллификации), увеличение налогов или комбинирование этих мер. В краткосрочной перспективе такой тип бюджетно-налоговой политики позволяет снизить инфляцию спроса ценой роста безработицы и спада производства. В долгосрочной перспективе, особенно при минимизации государственных инвестиций, сдерживающая бюджетно-налоговая политика при сочетании с жесткой денежно-кредитной политикой и неэффективном управлением экономикой со стороны государства создает предпосылки для разрушения экономического потенциала, что нередко является реальностью в переходной экономике, в том числе и в России.
Если бюджетный дефицит возникает вследствие необходимости осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики и ее модернизацию или в результате чрезвычайных обстоятельств (проведение антитеррористических операций, ликвидация стихийных бедствий или других чрезвычайных ситуаций, например, энергетического кризиса в Приморском крае), то этот дефицит является структурным и необходимым для проведения обоснованной государственной политики по стабилизации экономики и защите интересов общества, когда текущих бюджетных расходов становится недостаточно.
Наряду со структурным может иметь место циклический дефицит (излишек), который отражает конъюнктурные явления, неизбежные в капиталистической рыночной экономике. Поэтому одной из основных задач бюджетно-налоговой политики является создание системы встроенных стабилизаторов экономики, которая позволяла бы ослабить эффекты колебательных явлений, как в потреблении, так и в накоплении сектора домашних хозяйств, коммерческих организаций и государства.
При дискреционной бюджетно-фискальной политике, характеризующейся целенаправленным изменением величин государственных расходов, налогов и бюджетного сальдо (дефицита или профицита); в период спада создается дефицит госбюджета для увеличения государственных расходов (например, на производственные инвестиции с целью создания новых рабочих мест) или снижения налогов. В период циклического подъема рыночной экономики целенаправленно создается бюджетный профицит.