Організація державного фінансового контролю в Україні
Вступ
В Україні проведення економічних «реформ», перехід до ринкових відносин спричинили послаблення управління економікою і позначилися на його найважливішій складовій — державному фінансовому контролі. «Це сталося внаслідок переважання поглядів, що в умовах ринку підвищується роль самоорганізації, відпадає необхідність у централізованих механізмах управління, відбувається ефективне саморегулювання економіки» [1]. Проте реалії життя швидко переконливо показали, що ринкова економіка сама не може бути цілком некерованою, оскільки в такому випадку втрачаються організаційні механізми, що забезпечують об'єднання економічних суб'єктів країни в цілісну економічну систему. Про це свідчить і віковий досвід розвинених країн, де поряд із розвитком ринкових відносин розвиваються та вдосконалюються інститути і методи державного регулювання економікою, які особливу увагу приділяють створенню і функціонуванню системи державного фінансового контролю.
Підвищення дієвості та ефективності державного фінансового контролю, посилення його профілактичної спрямованості обумовили в останні роки стійку тенденцію до зміцнення фінансової дисципліни в державі.
Сформована структура органів виконавчої влади, уповноважених законодавством здійснювати фінансовий контроль, відповідає потребам сьогодення.
Державний фінансовий контроль здійснюється уповноваженими центральними органами виконавчої влади (далі - суб'єкти державного фінансового контролю) та контрольно-ревізійними підрозділами, що функціонують у структурі міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі - контрольно-ревізійні підрозділи).
Разом з тим рівень правопорушень у фінансовій сфері залишається досить високим, що є наслідком нерозв'язаних проблем в організації державного фінансового контролю.
Недосконале нормативно-правове поле, недостатня ефективність контролю, орієнтація на здійснення його у формі ревізій та перевірок після завершення фінансово-господарських операцій – усе це не забезпечує належного усунення виявлених правопорушень, націленості суб'єктів державного фінансового контролю на запобігання правопорушенням, а також високого рівня координації та обміну інформацією.
Існуюча система державного фінансового контролю не дає Кабінетові Міністрів України змоги повною мірою проводити глибокий аналіз та оцінку системи державного управління в окремих сферах соціально-економічної діяльності.
Організація державного фінансового контролю в Україні
Стаття 113 Бюджетного кодексу України зараховує здійснення контролю за ефективним використанням коштів державного та місцевих бюджетів до компетенції ГоловКРУ. Але ГоловКРУ не може внаслідок специфіки своєї діяльності оцінювати прийняті управлінські рішення щодо ефективності використання держаних коштів центральними органами виконавчої влади, зокрема Кабінетом Міністрів України. Тобто можна стверджувати, що оцінка ефективності цим органом контролю здійснюється «усічено», без урахування якості управлінських рішень, їх впливу на ефективне використання коштів.
Слід зазначити, що механізм здійснення контролю в кодексі не розкрито, а його зміст не визначено. Передбачали, що ці питання будуть деталізовані в Законі України «Про державний фінансовий контроль в Україні». Але дотепер не виконано вимоги п. 5 «Прикінцевих положень» кодексу щодо розробки Закону України про державний фінансовий контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальності за бюджетні правопорушення.
По суті сьогодні державний контроль є звичайним набором міністерств, відомств і установ, які виконують неузгоджені, роз'єднані і невпорядковані контрольні функції. Ці функції, статус і сфери контрольної діяльності визначають різні закони, укази Президента України, постанови уряду та інші нормативно-правові акти, які найчастіше не лише не забезпечують системності державного фінансового контролю, а навпаки, призводять до дублювання і паралелізму в його здійсненні. Усе це свідчить про те, що назріла гостра необхідність навести лад у цій важливій сфері державного управління.
Дотепер українське законодавство не містить дефініції „фінансового контролю”, не встановлено його систему, не визначено головного органу з фінансового контролю – існують лише загальні положення щодо проведення контрольних заходів. Така правова розгалуженість випливає з того, що питання фінансового контролю в Україні регулюється великою кількістю нормативних актів, а також того факту, що досі не прийнято єдиного нормативного акта з фінансового контролю. Бо, крім законів і постанов уряду, слід брати до уваги акти контрольних органів – Контрольно-ревізійного управління, Рахункової палати, Державного казначейства, Національного банку України, акти податкових та інших органів. Усе це призводить до плутанини, дублювання функцій, перекладання відповідальності, збільшення навантаження на підприємства – об’єкти контролю та інших колізійних питань.
В основу класифікації фінансового контролю покладено декілька чинників. За суб’єктами, що здійснюють фінансовий контроль, його можна переділити на зовнішній (тобто контроль спеціально уповноважених державних органів, що є вищими стосовно до об’єкта, що перевіряється, або незалежних від нього органів контролю) та внутрішній (контроль у межах однієї організації або галузі силами їхніх структурних підрозділів, бухгалтерів).
Загальновідомою є також інша класифікація: за органами, що здійснюють фінансовий контроль, він переділяється на державний, незалежний (або аудиторський) контроль і контроль власника.
Державний контроль в Україні згідно з чинним законодавством здійснюють мірою необхідності та в межах своєї компетенції різноманітні органи державної влади України та підвідомчі їм організації: Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Рахункова палата, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи відповідних рад (їхніх фінансові управління), Державна контрольно-ревізійна служба України, Державне казначейство України, Державна податкова служба України, Національний банк України, Державна митна служба України, Державна комісія з цінних паперів і фондового ринку, Фонд державного майна України, різні служби та інспекції.
Незалежний (або аудиторський) контроль здійснюють аудитори (аудиторські фірми) за договорами з державними та приватними підприємствами перевіряючи достовірність звітних даних, балансів і водночас надаючи консультаційні послуги з питань обліку, фінансів. Такий контроль призначено здебільшого для об’єктів приватного сектора економіки.
Контроль власника можна переділити на: галузевий (це контроль міністерств, державних комітетів підпорядкованих їм за галузевістю підприємств, установ та організацій, наприклад, щодо виконання планових завдань із виробничої та фінансово-господарської діяльності) і внутрішньогосподарський (здійснюваний власниками підприємств, його бухгалтерською службою).
Перелік видів фінансового контролю не є вичерпним, його можна переділити за багатьма критеріями: за часом проведення (попередній, поточний і подальший); за підвідомчістю об’єкта, що перевіряється (галузевий та позагалузевий), та ін.
Форми контрольної діяльності (себто ревізії та перевірки) зазначених органів вирізняються особливими методиками, які є індивідуальними для кожного контрольного органу, вони регулюються спеціальними нормативними актами, що їх видає відповідний орган своїм структурним підрозділам. Що ж до загальних положень, то їх також можна класифікувати: розрізняють планові й позапланові перевірки (планові перевірки здійснюються згідно з затвердженим планом із передчасним (згідно з чинним законодавством - за 10 днів) попередженням, позапланові – лише за наявності передбачених законом підстав та без попередження); виїзні (тобто на місці розташування об’єкта, що перевіряється) та безвиїзні. Виокремимо оперативну і документальну, повторну і зустрічну перевірки. Особливою формою є інспектування. Національний банк України проводить контроль у формі інспектування комерційних банків та інших фінансово-кредитних установ, що підпадають під його компетенцію. Вирізняють: планове (комплексне), спеціальне, тематичне інспектування. Комплексним інспекційним перевіркам підлягають банки, які здійснюють банківську діяльність на підставі банківської ліцензії. Філії банків підлягають лише тематичним і спеціальним перевіркам за окремими рішеннями НБУ. Інші особи, охоплювані наглядовою діяльністю НБУ, підлягають тематичним перевіркам. Окремішнім є вступний контроль, який має місце під час видання НБУ ліцензій комерційним банкам.
Невідкладною справою є формування в країні ефективного державного фінансового контролю, який функціонував би як цілісна система. Проблема полягає в тому, що на сьогодні контрольні функції у фінансовій сфері покладено приблизно на десять державних органів, повноваження яких досить часто дублюються, що можна пояснити недосконалістю нормативної бази та її відрубністю. Саме тому виникає потреба у прийнятті єдиного нормативного акта – Закону України „Про державний фінансовий контроль”.
Опрацьовуються декілька законопроектів, пов’язаних із регулюванням державного фінансового контролю. Законопроекти різняться як за змістом, так і за формою. По-різному трактуються однакові поняття, пропонуються різні класифікації форм контролю, контрольних органів, деякі питання взагалі не відображено в законопроектах. Тобто, навіть на рівні законопроекту немає єдиного, суцільного розуміння системи фінансового контролю. Саме тому необхідно звернутися до досвіду інших країн, в яких функції фінансового контролю здійснюють відповідні органи (зазначимо, що коли повноваження більшості з них є спільними, то різниться питання підпорядкування цих органів і стосовно владних повноважень, як-то застосування санкцій). Цікавим є досвід Російської Федерації. У складі РФ діє спеціальний орган із фінансового контролю – Міжвідомча рада з державного фінансового контролю, основні задачі якої полягають у координації та посиленні контролю за надходженнями й видатками бюджету і в забезпеченні своєчасності й повноти збирання податків та інших платежів до бюджету. Загалом функції ради можна охарактеризувати як організаційні, а саме: формування тактики й методології фінансового контролю, визначення його основних напрямків і механізму, а також узгодження практичних заходів щодо здійснення фінансового контролю з іншими контрольними органами. З огляду на те, що в Україні немає подібного органу, можна відповісти на запитання, чи потрібен вів в Україні. Якщо розглядати кожне повноваження ради окремо, то ми побачимо, що дані функції в Україні не є вакантними, тобто вони виконуються вже існуючими органами. Тому, на наш погляд, із організацією нового органу з фінансового контролю в Україні виникло б чимало багато неузгоджених питань, потрібно було б, знову ж таки, розподіляти контрольні функції між уже існуючими органами з урахуванням нового та розв’язувати інші проблеми. Отже, логічним є висновок стосовно покладення перелічених організаційних повноважень на один орган, наприклад, на Контрольно-ревізійне управління.