Я не разделяю точку зрения, согласно которой государственная казна должна быть организационно оформлена в отдельное ведомство на базе объединения ряда существующих федеральных структур – Министерства имущественных отношений РФ, Российского фонда федерального имущества, вероятно и Федерального казначейства, являющегося в настоящее время структурой Министерства финансов РФ. Гораздо более важным считаю разработку и принятие федерального закона (либо внесение дополнений в действующее бюджетно-налоговое и другое законодательство) о Государственной казне. В нем должны быть тщательно прописаны содержание, структура, способы формирования, распоряжения, использования и контроля за элементами казны на всех стадиях воспроизводственного процесса.
3. 2. Прогнозирование социально-экономического развития РФ на 2006-2008г.г.
Проекты федерального бюджета на 2006 г. и финансового плана на 2006-2008 г.г., а также прогноз социально-экономического развития Российской федерации на 2006-2008 гг. продолжают в целом экономическую и денежно-финансовую политику, проводимую Правительством Российской Федерации в прошлые годы. Вместе с тем документ содержит ряд новых позитивных черт, главными из которых являются следующие.
1. Впервые разработан трехлетний финансовый план. Прогнозирование на три года вперед финансовых индикаторов в переходной экономике, к тому же сильно зависящей от внешнеэкономических факторов, - дело очень непростое. Поэтому цифры финансового плана на 2007-2008 г.г. следует рассматривать лишь как ориентировочные, подлежащие уточнению при разработке бюджетов на эти годы. Однако и такой трехлетний финансовый план весьма полезен, поскольку дает определенное представление субъектам рынка о перспективах денежно-финансовой политики государства.
2. Проекты федерального бюджета и финансового плана разработаны с учетом существенного повышения цены отсечения (т.е. базовой цены на нефть марки «Юралс») до 27 долл. /бар, и цены, заложенной в бюджет, до 40 долл./бар. Это позволило предусмотреть на 2006-2008 г.г. существенное увеличение доходов бюджета и его расходов.
Важно, что на 2006 г. и последующие годы разработчики федерального бюджета отказались от весьма спорной линии на обязательное снижение соотношения непроцентных расходов к ВВП. Будучи новым элементом денежно-финансовой политики государства, такой подход должен сыграть позитивную роль при формировании ориентиров для инвесторов рынка.
Вместе с тем предусмотренное увеличение доходной и расходной частей бюджета и их соотношения с ВВП может считаться действительно позитивным, если оно сопровождается ускорением экономического роста. В прогнозе на 2006-2008 г.г. этого нет, что порождает определенные сомнения в эффективности использования бюджетных средств в рассматриваемой перспективе.
3. В рамках разработки федерального бюджета и финансового плана формируется инвестиционный фонд в сумме около 70 млрд. руб. на 2006 г. Эту сумму нельзя считать достаточной, поскольку в процентах ко всем инвестициям в 2006 г. она составляет крайне незначительную долю. Необходимо увеличить этот фонд, как минимум, до 140-150 млрд. руб. Однако сам факт создания инвестиционного фонда и продолжение этой линии в будущем является позитивным шагом. Важно лишь, чтобы МЭРТ имел эффективные проекты для инвестирования этих средств.
4. В проекте федерального бюджета предусмотрен рост расходов на здравоохранение в 1,8 раза и на сферу жилищно-коммунального хозяйства — в 3 раза. Это значительно выше, чем темпы роста всех непроцентных расходов. Однако вызывает сомнение тот факт, что темпы прироста расходов по ряду других социальных отраслей весьма скромные: по образованию — 30°/о, культуре - 8%. Столь резкие перекосы могут вызывать диспропорции в развитии всего социального комплекса.
Вместе с тем позитивные элементы проектов федерального бюджета на 2006 г и финансового плана на 2006-2008 гг. вряд ли можно считать достаточными, чтобы признать бюджет действительно бюджетом развития. В своих главных чертах проекты федерального бюджета на 2006 г. и финансового плана на 2006-2008 гг. продолжают прежнюю стабилизационную по форме и инерционную по существу бюджетно-финансовую политику с упором на формирование резервов для предотвращения системных кризисов, аналогичных 1998 г.
1. Проекты федерального бюджета на 2006 г. и финансового плана на 2006-2008 гг. основываются на прогнозируемых темпах экономического роста, практически снимающих задачу удвоения ВВП к 2010 г. При принятых во втором варианте темпах роста ВВП ДЛР его удвоения в 2009-2010 гг. необходимо будет достигнуть темпов прироста ВВП в размере более 12% в год. Это явно нереально. Поэтому если все же ставить задачу удвоения ВВП в 2010 г., то прогноз надо серьезно пересматривать, имея э виду необходимость выхода на темп прироста ВВП в 7-7,5% в год.
Занижение темпов роста ВВП, а значит, и доходной части бюджета — это обычная практика бюджетного процесса, которая всегда являлась предметом критики проектов бюджета.
Пора отойти от взгляда на прогноз, особенно на среднесрочный период, как на простое предвидение. Принцип «меньше государства в экономике» должен заключаться не в бездействии или безразличии государства к состоянию экономики, а в его активном воздействии на экономические процессы рыночными мерами при эффективном функционировании государственных институтов. Государство, как собственник, должно уходить из предприятий, но оно обязано возвращаться туда как рыночный партнер, способный регулировать их функционирование, При таком взгляде следует не только предвидеть темпы экономического роста, складывающиеся без активного на них влияния государства, но и ставить задачу достижения требуемых темпов развития и определять необходимые для этого меры.
2. Главное, что свидетельствует о продолжении прежней денежно-финансовой политики, - это крайне спорное изъятие из хозяйственного оборота и накопление в стабилизационном фонде и золото-валютых резервах огромных финансовых ресурсов. Предусматривается, что стабилизационный фонд составит к концу 2008 г более 3 трлн руб., или 53% от доходов федерального бюджета, в то время как первоначально при создании этого фонда было определено, что его обязательный остаток должен составлять 0,5трлн руб.
Кроме того, уже сейчас в золотовалютных резервах накоплено порядка 150 млрд долл., или, по нынешнему валютному курсу, более 4 тол11 руб., а к 2008 г. эта цифра еще возрастает.
Таким образом, из хозяйственного оборота изымается 7-8 трлн руб., или примерно на треть больше доходов федерального бюджета 2008 г.
По проекту федерального бюджета на 2006 г., стабилизационный фонд должен составить к концу этого года 2,2 трлн руб., что вместе с золото-валютным резервом составил порядка 6 трлн руб., т.е. в 1,4 раза больше суммы непроцентных расходов федерального бюджета.
Какую же цель имеет такое сосредоточение средств в стабилизационном фонде в противовес их использованию на развитие экономики и решение социальных проблем? Главное, по мнению разработчиков бюджета, - это сдерживание бюджетных расходов и стерилизация денежной массы, чтобы не допустить увеличения инфляции. Что касается сдерживания бюджетных расходов, то такая политика была объяснима в период, когда в стране действительно ощущалась сильная нехватка денежных средств. Именно тогда был даже введен термин «секвестирование» бюджета. Сейчас же, когда в стране достаточно денежных средств, речь должна идти не о сдерживании расходов, а о наиболее эффективном их использовании. МЭРТ обязан провести необходимую работу по подготовке эффективных инвестиционных проектов. Стабилизационный фонд должен иметь альтернативные варианты использования своих средств, эффективные не только по финансово-бюджетным показателям, но и с точки зрения социальной результативности и экономической безопасности страны.
3. Не ослабевает зависимость российской экономики от внешнеэкономических факторов и, прежде всего, от мировых цен на энергоносители. Эти цены являются главным фактором вариантности бюджетного процесса.
4. Не изменяется кардинально ситуация по обеспечению экономической. безопасности Российской Федерации, хотя определенные улучшения в этой области имеются. Несмотря на то что значительное число фактических и прогнозных показателей социально-экономического развития страны приближается к количественным параметрам пороговых значений экономической безопасности. Это приближение идет медленными темпами. Факторы, угрожающие национальным интересам России, будут действовать в экономике еще ряд лет.
Очевидно, что важнейшие сферы страны получили определенную (иногда весьма значительную) поддержку: увеличены расходы на национальную оборону, национальную безопасность и правоохранительную деятельность, на экономику, социальную политику и др.
Проблема теперь состоит в том, чтобы эти позитивные сдвиги были закреплены не «ценовыми» успехами на нефтяном рынке, а стали результатом реального подъема российского производства, социального обеспечения населения, обеспечения его безопасности, а также национальной безопасности России в целом.
Требует отдельного рассмотрения вопрос о методологических новациях.
Первое. В настоящее бремя единые по своей сущности финансовые ресурсы государства доводятся до конечного получателя по самым различным каналам со своими структурой расходов, формами контроля и кассовым исполнением. Так, имеются финансовые ресурсы на реализацию федеральных целевых программ и, кроме того, государственный адресный инвестиционный фонд, включающий как инвестиции на ФЦП, так и непрограммную часть. В дополнение к ним создан инвестиционный фонд. пока еще не заполненный конкретными проектами. Особая процедура существует в использовании профицита бюджета.