Особенно напряженным было первое полугодие. Юридически правильное оформление передачи потребовало подготовки свыше миллиона различных документов на бумажных носителях – актов, реестров, индивидуальной сверки взаимных расчетов с каждым налогоплательщиком, и так – по каждому фонду.
Передача осуществлялась в три этапа по согласованному с фондами плану совместных мероприятий. В результате от фондов было принято для взыскания огромная сумма задолженности по страховым взносам, пеням и штрафам. Эта сумма, копившаяся годами, превышала годовую потребность фондов в средствах.
Взыскивать долги фондов оказалось гораздо труднее, чем предполагалось. Законодатель не предусмотрел права на продление сроков для принятия мер по взысканию в связи с передачей функций и налоговые органы сразу натолкнулись на массу ограничений. Ситуация осложнялась тем, что страховые взносы, не являющиеся налоговыми платежами, подпадали под действие специального законодательства, которое во многом не совпадало с требованиями Налогового кодекса РФ. В результате более чем на 47% задолженности фонды не выставили даже инкассовые распоряжения, практически не направлялись требования об уплате, и ее большая часть оказалась либо с просроченными сроками для принятия мер по взыскания, либо безнадежна.
Сложность первого полугодия заключалась не только в передаче функций. Одновременно нужно было ввести совершенно новый режим налогообложения для всех категорий плательщиков. Единый социальный налог радикально менял всю систему сбора средств, сложившуюся за 10 лет, но не принес долгожданного облегчения в механизм налогообложения. Назвать “единым” этот налог можно лишь формально. Раздельное исчисление каждой доли налога и раздельное перечисление средств, индивидуальное исчисление налога по каждому работающему, многократное увеличение налоговой отчетности, чрезвычайно сложный механизм расчета права на применение регрессивных ставок, нечеткость и противоречивость льгот – все это делает налог несовершенным и до сих пор вызывает заслуженную критику.
К сожалению, несмотря на сложность и радикальность перемен, законодатель не дал времени на освоение нового механизма исчисления и уплаты налога ни налоговым органам, ни налогоплательщикам. То, что в развитых странах осваивается годами, нам предложили освоить за одну ночь. Получив закон 31 декабря, налогоплательщики и налоговые органы вступили в новую жизнь с 11 противоречивыми статьями, без бланков, без форм отчетности, без четких указаний.
План сбора ЕСН на 2001 год был установлен налоговым органам со значительным превышением плановых значений, доводимых ранее до фондов. Не принималось во внимание и то, что налоговая база по соцналогу в сравнении со страховыми взносами значительно сократилась. Это вызывало большое сомнение в способности налоговых органов обеспечить выполнение поставленных задач и выйти на заданный уровень сбора средств. Но отрицательные факторы были компенсированы значительным ростом заработной платы в отдельных отраслях экономики, а также стремлением большого количества налогоплательщиков выйти в режим текущих платежей для получения права на реструктуризацию задолженности. Основное условие реструктуризации - регулярная выплата очередных и ежеквартальная уплата части задолженности прошлых лет по графику, рассчитанному на 5 лет. Это удобно и значительно облегчает выплату больших долгов, поднакопленных за многие годы. Поэтому многие предприятия, которые стабильно работают и думают о своем будущем, на реструктуризацию пошли охотно. Ну а к тем предприятиям и организациям, которые не пошли на реструктуризацию задолженности перед государственным внебюджетным социальным фондом, налоговые органы были вынуждены применить меры принудительного взыскания, включая процедуру банкротства. В результате в 2001 году поступления ЕСН и сумм в счет погашения задолженности предыдущих лет по взносам в государственные внебюджетные фонды составили 603,2 млрд. рублей.
Из них поступило: в ПФ РФ - 470,0 млрд. рублей, в ФСС РФ (в том числе расходы, произведенные налогоплательщиком на нужды государственного социального страхования, с учетом сумм возмещения произведенных расходов, полученных от исполнительного органа Фонда - 49,8 млрд. рублей) 73,8 млрд. рублей, в ФОМС - 3,8 млрд. рублей, в ТФОМС - 55,6 млрд. рублей. При этом 566,9 млрд. рублей - единый социальный налог и 36,3 млрд. рублей - платежи в счет погашения задолженности предыдущих лет по взносам в государственные социальные внебюджетные фонды.
Задание в размере 515,0 млрд. рублей, установленное на 2001 год, было выполнено на 117,1% (603,2 млрд. рублей). При этом средств собрано больше, чем сами фонды собрали в 2000 году.
2002 год преподнес налогоплательщикам и налоговым органам новые сюрпризы. Самым неожиданным образом задела налоговые органы пенсионная реформа. Вновь за одну ночь законодатель предложил осмыслить новый механизм, и снова – без инструкций, форм отчетности, механизма проведения налоговых вычетов. Следует отметить, что целью изменений, внесенных в главу 24 НК РФ, было желание увязать ЕСН с законом об обязательном пенсионном страховании, а не стремление устранить недостатки по единому социальному налогу. Предложенная взаимоувязка вызывает недоумение. Вместо введения самостоятельных раздельных таблиц ставок по ЕСН и по страховым взносам налогоплательщикам – через налоговые вычеты страховых взносов из единого социального налога – предложен механизм, который чрезвычайно усложняет исчисление налога и полностью меняет сложившуюся систему налоговой отчетности.
С ведением страховых взносов государство частично отошло от принципа солидарности поколений, предложив самим гражданам позаботиться о своей старости через накопительную часть трудовой пенсии, которая будет формироваться из фактически перечисленных страховых взносов. Это наделяет налоговые органы большой ответственностью перед каждым жителем нашего государства, т.к. от эффективности их работы будет теперь зависеть объем пенсионного капитала каждого гражданина и его пенсионный стаж.
Еще одна проблема, которую законодатель создал налоговым органам и налогоплательщикам с 1 января 2002 года, это перевод всех плательщиков единого налога на вмененный доход на уплату ЕСН и страховых взносов. Неожиданное многократное увеличение налоговой нагрузки не могло не вызвать серьезного недовольства у налогоплательщиков, которые обратились к Президенту с просьбой об отмене ЕСН для плательщиков единого налог на вмененный доход. В мае 2002 года Постановлением Правительства РФ единый социальный налог для плательщиков единого налога на вмененный доход был отменен с начала этого года. Т.е. налогоплательщикам, уплатившим ЕСН за период с января по май 2002 года вернут уплаченные суммы из бюджета.
Особенностью этого года в отличие от предыдущего является также и то, что закончился первый в истории ЕСН налоговый период и налоговые органы входят в новый этап работы – проведение выездных документальных проверок. Необходимость и важность этой работы заключается в том, что сложность исчисления этого налога, частая смена отчетности, нежелание налогоплательщиков вести индивидуальное начисление налога наверняка породили много ошибок. Устранить их можно только в ходе серьезных проверок, продолжительность которых, в отличие от проводимых ранее фондами, увеличивается многократно.
Увеличению налоговых поступлений во многом могло бы способствовать принятие нормативно-правовых актов, способствующих легализации заработной платы, позволяющих налоговым органам самостоятельно исчислять ЕСН хотя бы на минимальную заработную плату, а не на, порой, умышленно копеечные размеры. К сожалению, в новом КЗОТе не предложено эффективного механизма легализации зарплаты.
Подводя итог всему вышесказанному следует отметить, что реально оценить все достоинства и недостатки единого социального налога на данном этапе пока невозможно – прошло слишком мало времени. Да, он решил ряд проблем, касающихся социальной сферы, пенсионного обеспечения, но и много вопросов появилось в связи с его введением, которые требуют своего решения. Хотя этот налог введен достаточно недавно, у него уже появились и свои сторонники, и свои недоброжелатели.
Отдельно нужно сказать о ставке единого социального налога, применяемой в Российской Федерации. Несомненно, нужно добиться ее снижения, и привести ставку ЕСН к приемлемому европейскому уровню. Но резкое снижение невозможно, ибо тогда разрушится и та существующая скромная система социальных гарантий. Следовательно, нужен эволюционный характер реформы. При этом, главным образом, за счет собираемых налогов и за счет сокращения расходов на сборы самих налогов. Уже сейчас в Правительстве РФ задумываются о том, чтобы с 2004 года добиться постепенного снижения ставки единого социального налога на 2-3% в год, чтобы к 2006 году она составляла не более 30%.
Особо следует отметить и нынешнее состояние налогового законодательства в Российской Федерации. Анализ налоговой системы на данном этапе ее развития позволяет сделать вывод, что в том состоянии, в котором она находится сейчас ее можно определить как сочетание различных видов платежей и процедур их определения, внутренне не гармонизированных между собой и ставших предметом частых законодательных изменений, уточнений и поправок, которые порой противоречат друг другу. Новые задачи накладываются на серьезные трудности, которые испытывают в настоящее время налоговые органы и налогоплательщики в связи с принятием новых законов, касающихся налогообложения, введением поправок и дополнений в Налоговый кодекс РФ. Время покажет целесообразность этих шагов в условиях перехода России к рыночной экономике.