Таким образом, потребность Казахстана в притоке инвестиционных средств по – прежнему, велика. Только для первичной модернизации ключевых отраслей промышленности (обрабатывающей, топливной) потребовались десятки миллиардов долларов.
Благоприятным фактором для Казахстана является его исключительное богатство нефтяными и минеральными ресурсами. Однако со времени обретения республикой независимости основная часть инвестиций вкладывалась в нефтегазовый сектор. Объемы новых инвестиций в горнодобывающую и металлургическую отрасли не соответствовали как геологическому потенциалу страны, так и значению данных отраслей для ее экономики (более 30% общей экспортной выручки, 16% ВВП, 19% общей занятости в промышленности). В Казахстане добыча полезных ископаемых имеет давние традиции. В некоторых областях республики горнодобывающие комбинаты поддерживают жизнеспособность инфраструктуры и социальной сферы населенных пунктов.
И хотя государственная политика была направлена на стимулирование развития частного сектора в горнодобывающей и металлургической отраслях, а также на приватизацию существующих комбинатов, тем не менее объем новых инвестиций в разведку - намного ниже уровня, необходимого для восполнения запасов, обновления технологий, или уровня инвестиций в странах со сравнимым геологическим потенциалом. Таким образом, Правительству Казахстана данный обзор требуется для того, чтобы ответить на три основных вопроса, связанных со стратегическим видением развития отрасли. (1) Почему Казахстан не привлекает новые частные инвестиции в горнодобывающую и металлургическую отрасли? (2) Что может предпринять правительство для стимулирования притока новых инвестиций? И если оно преуспеет в стимулировании притока новых инвестиций, какой экономический эффект можно ожидать от этого сектора экономики?
По отношению к горнодобывающей и металлургической отраслям все правительства ставят схожие задачи: увеличение вклада в экономическое развитие, обеспечение справедливого распределения доходов, создание рабочих мест и сопутствующих отраслей, стимулирование новых инвестиций и создание конкурентной инвестиционной среды. Казахстан частично уже решил некоторые из этих задач. Однако в достижении других целей и задач наблюдается лишь незначительный прогресс, а именно в улучшении инвестиционного климата для стимулирования новых инвестиций. Ведь разработка даже части казахстанских оценочных запасов минерального сырья потребует больших расходов. Например, исходя из недавнего опыта горнодобывающих проектов, начатых с нуля в других странах, необходимо вложить около US$5700 на каждую тонну добытой меди и US$640 - на каждую унцию добытого золота. Поэтому для разработки своих запасов Казахстан должен мобилизовать международные финансовые ресурсы.
Другие страны сталкивались с такими же проблемами и успешно их преодолели путeм реализации комплексной «программы реформирования горнодобывающей отрасли». Программа реформ требует фундаментального переосмысления роли государства в данной отрасли. Необходим переход от роли «владельца-оператора» горнодобывающих предприятий к новой роли - «регулировщика и судьи». Инвестирование в отрасль и осуществление добычи должны оставаться за частным сектором. Он более подготовлен к мобилизации средств и принятию рисков в этой деятельности.
Данное исследование рассматривает Казахстан в качестве горнодобывающей и металлургической страны (включая добычу угля, производство черных и цветных металлов). Около 233 горнодобывающих предприятий производят широкий спектр сырьевых товаров, в т.ч. уголь, железные и хромитовые руды, ферросплавы, алюминий, медь, свинец, цинк, марганец, сталь, титановую губку, уран, бариты и другую продукцию. По оценке Национального агентства по статистике РК, общая стоимость сырьевых товаров, произведенных в 1999 году, оценивается в размере US$2,7 млрд. Большая часть данной продукции экспортируется в страны бывшего Советского Союза и на международные рынки. В 1999 году экспорт Казахстана превысил US$2,1 млрд., что составляет более 30% всех его доходов от экспорта. Горнодобывающая и металлургическая отрасли приносят 3-4% общих государственных налоговых поступлений. В этих отраслях непосредственно работают около 200 тысяч человек. В экономике ряда областей (Карагандинской, Восточно-Казахстанской, Павлодарской и Костанайской), в которых преобладают горнодобывающая и металлургическая отрасли, предприятия в значительной степени обеспечивают прилегающие к ним населенные пункты важной инфраструктурой и социальными услугами.
За годы независимости традиционное размещение рынков в бывшем Советском Союзе и рост производственных издержек привели к уменьшению добычи минерального сырья более чем на одну треть. Несмотря на трудности адаптации к условиям рыночной экономики, восстановлена значительная часть производства. В середине 1990-х государство приступило к амбициозной программе по приватизации или передаче большинства горнодобывающих и металлургических комбинатов в доверительное управление. Это привело к определенным успехам по поддержанию общественного спокойствия, обеспечению занятости населения и жизнеспособности социальной сферы на некоторых крупнейших комбинатах. Однако данный процесс менее успешен в плане роста производительности и эффективности работы предприятий из-за отсутствия прозрачности и качества управления. В некоторых случаях правительство аннулировало контракты на доверительное управление или объявило о недействительности приватизации предприятий. Со времени обретения страной независимости многочисленные венчурные компании совместно с казахстанскими партнерами приступили к реализации программ по разведке и разработке месторождений, пользуясь обилием на международных фондовых биржах рискового капитала. За одним или двумя исключениями эти компании покинули Казахстан или снизили добычу. С одной стороны, иностранные компании жалуются на то, что политика правительства, законы и налоги не поддерживают новые инвестиции в разведку. С другой стороны, Правительство Казахстана также оказалось разочарованным в работе некоторых иностранных компаний, поскольку они пообещали многое, но выполнили лишь толику обещанного. В определенных случаях, разногласия между правительством и компаниями привели к возбуждению международных судебных процессов. На самом деле, частично из-за ущерба, нанесенного репутации Республики прошлым отрицательным опытом, среди международного горнодобывающего инвестиционного сообщества бытует мнение, что Казахстан представляет собой что-то вроде «ненадежной страны».
Краеугольным камнем развития горнодобывающей и металлургической отраслей является законодательно-нормативная база, регулирующая предоставление частному сектору права на недропользование. Фактически основа для доступа к такому праву частного сектора дана в Конституции Казахстана, а также в других законодательных актах, регулирующих недропользование. В них государству отводится роль в содействии получения права на недропользование. Основная проблема в Казахстане – это отсутствие разграничения между спецификой горнодобывающего и металлургического секторов и нефтегазовым комплексом. Экономика этих отраслей совершенно различна, поэтому то, что успешно действует в одной, является неэффективным в другой. Возьмем к примеру систему проведения тендеров на геологическое изучение блоков перспективных площадей, которая предусматривается в законодательстве.
Данная практика, широко применяемая в нефтегазовой промышленности, не приемлема для горнодобывающей и металлургической отраслей. Поэтому страны, которые пытались все же применить эту практику в горном секторе, потерпели фиаско. Из-за обременительной процедуры проведения тендера и продолжительности переговоров при заключении контрактов приобретение в Казахстане права на геологоразведку, по сравнению с другими странами, является очень сложным и требующим длительного времени.
Налоговый режим, применяемый в Казахстане к горнодобывающим и металлургическим предприятиям, в своей основе непривлекателен для новых инвестиций и не может соперничать с режимами других стран. Отчасти причиной этого является наличие нескольких налогов, не делающих разграничение между горнодобывающей и металлургической отраслями и нефтегазовым комплексом. В частности, бонусы за открытие месторождения, подписные бонусы, а также возмещение исторических затрат не являются распространенными в международной практике для горнодобывающей промышленности, а потому увеличивают издержки и риск для новых инвесторов. Роялти на добытые полезные ископаемые (если он вообще начисляется, поскольку наблюдается международная тенденция к отмене роялти на полезные ископаемые) не должен превышать 2% от чистого дохода после выплавки. Роялти должен определяться законом или нормативными актами, а не устанавливаться для каждого случая отдельно, на основе переговоров. Концессионные платежи и земельная рента должны рассчитываться на основе фиксированной суммы с гектара земельной площади, в соответствии с полученным разрешением на проведение геологоразведочных или эксплуатационных работ.
Государственные организации, призванные справедливо и адекватно применять законодательство, играют существенную роль в развитии горного дела и металлургии. После обретения независимости Казахстан унаследовал старую советскую организационную структуру, которая все же претерпела значительные преобразования.
Многие инвесторы указывали на недостатки в управлении и на отсутствие прозрачности при принятии решений, затрагивающих государственный и частный секторы, что создает значительные барьеры инвестициям в горнодобывающую и металлургическую отрасли Казахстана.
С целью реализации Стратегии индустриально-инновационного развития Республики Казахстан в отраслях несырьевого сектора Инвестиционный фонд Казахстана выделил приоритетные направления создания и развития конкурентоспособных, высокотехнологичных, в том числе экспортоориентированных, производств. При определении перспективных проектов Фонд учитывает: