Ко второй группе факторов относится отсутствие соответствующих нормативно-правовых актов. Например, не утверждены в установленном порядке единые реестры разных категорий льготников, с данными об их реальной численности, не регламентирован порядок движения и использования межбюджетных трансфертов, не разработаны методики расчета их объемов, в том числе для отдельных льготных категорий граждан. Так, для бюджета Автономной Республике Крым в формуле, по которой распределяется дотация выравнивания, указано, что специфические издержки должны определяться по отдельному расчету; но на самом деле методики такого расчета нет, и для издержек устанавливается фиксированная сумма. Поэтому органам местного самоуправления приходится прибегать к бесконечным переговорам, апелляциям и прочим действиям, чтобы "выторговать" требуемый объем трансфертов. Из-за неполного предоставления средств страдают прежде всего интересы социально незащищенных категорий граждан. Следовательно, правительство должно утвердить механизм планирования и использования средств межбюджетных трансфертов в составе дотации выравнивания, а также предоставления особой дополнительной дотации, ибо то, что действующий сегодня порядок непрозрачен, а расчеты не обоснованы должным образом, создает предпосылки для "ручного" управления бюджетными назначениями, когда формируются проекты бюджетов в Кабинете Министров и Министерстве финансов. Из-за отсутствия нормативно-правовых актов, которые предусматривали бы показатели эффективного использования межбюджетных трансфертов, в том числе дотаций выравнивания и дополнительных дотаций, невозможно оценить степень достижения целей, для которых предназначалась трансфертная сумма.
В третью группу мы выделили общественно-психологические факторы, характеризующие среду, где развиваются социальные процессы. Первым из них назовем человеческий фактор, который содержит немало характеристик, связанных с уровнем профессиональности, ответственности, порядочности, честности должностных лиц. Третья группа факторов отражает степень открытости общества, развития гражданских свобод, укорененности коррупции в стране.
Подытоживая сказанное, еще раз подчеркнем: на эффективность использования межбюджетных трансфертов отрицательно влияют три группы факторов и отсутствие продуктивного механизма обратной связи между распорядителем и получателем средств. Разовые, одномоментные действия, как нам представляется, здесь не помогут. Требуется комплекс мер, в частности, по внедрению системы мотивации для распорядителей и получателей средств, усиления ответственности всех лиц, причастных к этому делу. В данной связи мы считаем целесообразным предложение принять специальный закон, который установил бы общие правовые основы регулирования бюджетных отношений между центром и регионами, порядок оценки реального финансового, ресурсного, имущественного и т. д. потенциала, показатели уровня и качества жизни населения для каждого региона; в таком документе должны быть определены механизм и контроль за целевым использованием средств, предоставленных в виде трансфертов, и другие практические вопросы. Применение норм закона позволит распределять средства в соответствии с имеющимися показателями, регулировать бюджетные отношения между центром и регионами, прослеживать результативность использования трансфертов.
В условиях ограниченности бюджетных ресурсов финансово обеспечить развитие экономики можно путем оптимизации структуры расходов. Для этого следует перераспределить средства между какими-то направлениями расходов, предварительно проанализировав эффективность последних.
Особого внимания требует практика расчета межбюджетных трансфертов. Главными ее характеристиками должны стать прозрачность, выверенная формула, возможность проверки и обжалований со стороны местных органов или граждан.
Система межбюджетных трансфертов должна:
- учитывать различия в финансовых потребностях территорий;
- создавать стимулы для того, чтобы местные органы увеличивали использование собственного доходного потенциала;
- быть стабильной, предсказуемой, соответствующей динамике потребностей территорий;
- не поощрять немотивированное расходование общественных средств и т. д.
В Украине с целью совершенствования межбюджетных отношений необходимо ввести однозначные критерии эффективности использования трансфертов применительно к различным отраслям и сферам. Например, в сфере социальной защиты населения таким критерием является полнота обеспечения льготами определенных категорий граждан, с использованием реального реестра льготников и предоставлением адресных субсидий малообеспеченным.
В здравоохранении критерием эффективности служит уменьшение численности больных. В частности, в сфере профилактики профзаболеваний критерием будет снижение уровня заболеваемости за определенный период в разрезе отраслей экономики, отдельных территорий или в целом по Украине.
В жилищном строительстве основным критерием эффективности использования бюджетных средств могут быть расходы на 1 м2 в соответствии с утвержденной проектно-сметной документацией, причем стоимость всех видов работ для нового строительства, реконструкции, реставрации, технического переоснащения или ремонта любого объекта должна обязательно определяться на основе требований Государственных строительных норм Украины. Методика анализа эффективности использования бюджетных средств в строительстве предусматривает оценку затрат на отдельных этапах ведения работ, особенно когда они длятся больше года. Благодаря этому становятся возможными определенные коррективы для устранения пробелов или недостатков.
Сущность понятия "эффективность использования бюджетных средств" включает полное и целевое их использование, получение соответствующего сопоставимого результата. То есть экономический эффект от использования финансового ресурса есть составляющая результативности: речь идет о достижении максимального результата при расходе минимальных или запланированных денежных сумм.
Определяется экономический эффект по такой формуле:
Э = Ф:П,
где Ф - фактический результат;
П - плановый показатель.
Если Э > 1, средства использованы нерационально, экономическая эффективность ниже запланированной.
Если Э = 1, средства использованы рационально, экономическая эффективность соответствует запланированной.
Если Э < 1, средства использованы правильно, экономическая эффективность выше запланированной.
Разумеется, финансовая сторона является главной в использовании бюджетных средств, но нельзя упускать из виду еще один важный показатель эффективности, а именно качество; это касается и проектирования, и выполнения строительно-монтажных работ, и предоставления социальных услуг, и приобретения новой техники, - в общем, всех позиций расходов.
То, как израсходованы бюджетные средства, нужно рассматривать под углом зрения удовлетворения общественных потребностей, то есть полезности расходов. Показатели эффективности не являются постоянными, ведь непрерывно изменяются обстоятельства, нужды и требования, возникают новые возможности достижения намеченных целей и т. д. Но, во всяком случае, положительный результат использования межбюджетных трансфертов свидетельствует о возможности местных органов власти удовлетворять потребности населения, учитывая общенациональные интересы и финансовые возможности государства, выполнять свои функции по развитию данной территории, а тем самым - создавать условия для выравнивания отдельных регионов страны.
На основе количественных и качественных показателей, которые входят в число критериев эффективности использования бюджетных средств, контролирующие органы оценивают деятельность и распорядителей, и получателей ассигнований.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Одним из факторов обеспечения эффективного использования межбюджетных трансфертов должно стать планирование бюджета на кратко, средне- и долгосрочную перспективу на трех уровнях - общегосударственном, отраслевом, региональном. Перспективное планирование позволит определять конкретные меры, нацеленные на решение проблем социально-экономического развития нашего государства. При этом первоочередное инвестирование экономики обеспечит реальные социальные гарантии для граждан Украины.
ИСПОЛЬЗОВАНЫ ИСТОЧНИКИ
1. Волохова І.С. Удосконалення міжбюджетних відносин в Україні. Автореф. канд. дис. Одеса, 2005, 21с.
2. Кабанець А. Г. Місцеві фінанси. Конспект лекцій для слухачів магістратури державної служби. X., ХНЕУ, 2006, 56 с.
3. Бюджетный кодекс Украины, ст. 2, п. 25, 37
4. Миргородська Л. О. Фінансові системи зарубіжних країн. Навч. посібник. К., 2008, с. 70-71.
5. Висновки Рахункової палати України щодо виконання Державного бюджету України за 2008 рік. К., с. 51.
6. Висновки Рахункової палати щодо виконання Державного бюджету України за 2007 рік, с. 55.
7. Висновки Рахункової палати щодо виконання Державного бюджету України за дев'ять місяців 2009 року. К., 2009, с. 46.
8. Вступ до Бюджетного кодексу. Навчальний курс застосування положень Бюджетного кодексу. SEFR, проект підтримки економічної та фіскальної реформи. К., 2001, с. 44
9. U. S. Department of Treasury. Office of Technical Assistance. Seminars on Modern Budget Concepts and Practices. Seminar III: Budget Execution, Version 2. Working Draft, February 2002.
10. Баранова В. В., Глущенко В. В. Сучасні питання проблематики розвитку міжбюджетних відносин в Україні. X., "Константа", 2006, с. 18-19.