Таблица 2
Основные параметры федерального бюджета на 2004-2006 годы, % от ВВП
| 2004 | 2005 | 2006 | |
| Закон о бюджете | Финансовый план | финансо-вый план | |
| Доходы (без ЕСН) | 15,1 | 14,3 | 14,0 |
| Налоговые доходы | 13,5 | 13,1 | 13,0 |
| Неналоговые доходы | 1,4 | 1,1 | 0,9 |
| Бюджетные фонды | 0,1 | 0,1 | 0,1 |
| ЕСН | 2,9 | 2,8 | 2,7 |
| Расходы (без трансферта на выплату пенсий) | 14,5 | 13,4 | 12,5 |
| Обслуживание долга | 1,9 | 2,0 | 1,7 |
| Внутреннего | 0,4 | 0,5 | 0,5 |
| Внешнего | 1,5 | 1,5 | 1,2 |
| Непроцентные расходы | 12,6 | 11,4 | 10,8 |
| Перечисления ЕСН Пенсионному фонду | 2,9 | 2,8 | 2,7 |
| Профицит(+)/Дефицит(-) | 0,5 | 0,9 | 1,5 |
В то же время общий объем расходных обязательств, установленных законодательными актами, принятыми в 1990-е годы, существенно превышает возможности бюджетной системы по их исполнению. В 2004 году в рамках подготовки реформы разграничения полномочий органов власти разных уровней Минфином России впервые была проведена оценка обязательств, не обеспеченных источниками финансирования («необеспеченных мандатов»). Общий объем расходных обязательств оценен на уровне 6,5 трлн.рублей, тогда как суммарные доходы бюджета расширенного правительства не превышают 4,5 трлн.рублей. «Необеспеченные мандаты», оцененные Минфином России на уровне 2 трлн.рублей, либо приостанавливались ежегодным законом о федеральном бюджете, либо не исполнялись. В 2004 году Минфином России были разработаны финансовые основы реформы федеративных отношений и местного самоуправления, создавшие условия для отмены «необеспеченных мандатов».
В настоящее время доходная часть российской бюджетной системы в силу особенностей структуры экономики в значительной степени зависит от мировых цен на энергоносители. Доля топливной промышленности в структуре промышленного производства России достигает 20%, топливно-энергетические ресурсы составляют 55% российского экспорта, около 35% доходов федерального бюджета формируется за счет платежей, поступающих от нефтяной, нефтеперерабатывающей и газовой промышленности. Несмотря на предпринимаемые Правительством Российской Федерации меры по диверсификации структуры экономики, ее высокая инерционность не позволяет рассчитывать на кардинальное изменение ситуации в ближайшие 3-5 лет. Как следствие, основные бюджетные и макроэкономические параметры в значительной степени зависят от неустойчивой и трудно прогнозируемой внешнеэкономической конъюнктуры, прежде всего, динамики мировых цен на нефть.
В настоящее время снижение цен нефти на 1 доллар приводит к уменьшению доходов бюджетной системы России в среднем на 0,45 процентных пункта ВВП, в том числе федерального бюджета – на 0,35 процентных пункта ВВП (в условиях 2004 года - на 48 млрд.рублей). При колебаниях мировых цен на нефть за последние 10 лет от 12 до 27 долларов за баррель, доходы бюджетной системы могли изменяться в пределах от 32% до 38% ВВП, доходы федерального бюджета – от 15% до 20% ВВП.
При этом в условиях ухудшения мировой конъюнктуры на нефть происходит снижение доверия инвесторов к российским государственным ценным бумагам, что приводит к удорожанию заимствований на финансовом рынке. Таким образом, в отличие от стран с диверсифицированной экономикой, для Российской Федерации возможности привлечения заемных средств оказываются ограниченными именно в те периоды, когда заемные средства могли бы частично компенсировать сокращение бюджетных доходов.
Исходя из этого, повышение устойчивости федерального бюджета и бюджетной системы в целом к изменениям внешнеэкономической конъюнктуры является важнейшей предпосылкой для обеспечения долгосрочной сбалансированности бюджетной системы, поддержания высоких темпов экономического роста и исключения необходимости повышать фискальную нагрузку на бизнес и население в целях компенсации сокращения доходов федерального бюджета от резкого падения мировых цен на энергоносители или действия других неблагоприятных внешних факторов.
С 2003 года в составе федерального бюджета формируется финансовый резерв. В качестве источника его формирования были определены остатки средств федерального бюджета, а направления использования – «смягчение» приходящегося на 2004 год пика погашения внешнего долга Российской Федерации. По состоянию на 1 января 2004 года объем финансового резерва составил 230 млрд. рублей, что повысило устойчивость федерального бюджета к колебаниям мировых цен на нефть и позволило без напряжения пройти пик долговых выплат 2004 года.
В 2004 году практика формирования финансового резерва была продолжена. В соответствии с законом о федеральном бюджете в финансовый резерв были направлены дополнительные доходы бюджета (за исключением средств социального налога), полученные сверх объема, установленного законом. Объем финансового резерва на конец 2004 года составил 256 млрд. рублей.
В целом цели, поставленные при создании финансового резерва, были достигнуты, что позволило, начиная с 2004 года, перейти к использованию более сложного и потенциально более эффективного инструмента – Стабилизационного фонда Российской Федерации.
Основы формирования и использования средств стабилизационного фонда установлены отдельной главой Бюджетного кодекса Российской Федерации, принятой в 2004 году.
В отличие от финансового резерва, за Стабилизационным фондом закрепляются фиксированные доходные источники – часть поступлений от налога на добычу полезных ископаемых (нефть) и экспортных пошлин на нефть, формируемая за счет превышения ценами на нефть базового уровня. Базовый уровень установлен в размере 20 долларов за баррель, исходя из среднего уровня цен на нефть марки «Юралс» за последние 10 лет. Кроме того, в Стабилизационный фонд будут перечисляться остатки средств федерального бюджета по состоянию на конец финансового года (за исключением средств, используемых на покрытие кассовых разрывов).
До достижения объема Стабилизационного фонда 500 млрд. рублей его средства могут быть использованы только для финансирования дефицита федерального бюджета в случае падения цен на нефть ниже базового уровня. Средства Стабилизационного фонда, превышающие 500 млрд. рублей, могут быть направлены в соответствии с федеральным законом и на иные цели.
В январе 2004 года в Стабилизационный фонд Российской Федерации были перечислены остатки средств финансового резерва на начало 2004 финансового года в размере 106,3 млрд. рублей. Поступления за январь 2004 года от фиксированных источников формирования Стабилизационного фонда в размере 16,1 млрд. рублей были перечислены в феврале. Общая сумма поступлений в Стабилизационный фонд Российской Федерации составляет 122,4 млрд.рублей, достаточные для покрытия дефицита федерального бюджета в случае падения цены на нефть до 15 долларов за баррель в течение 6 месяцев. Таким образом, уже с самого начала своего функционирования Стабилизационный фонд обеспечил достаточный запас прочности федерального бюджета к неблагоприятным изменениям внешнеэкономической конъюнктуры.
В 2002-2004 годах была проведена налоговая реформа, обеспечившая существенное сокращение налоговой нагрузки на экономику, упрощение налоговой системы и совершенствование ее структуры, повышение налоговой дисциплины и улучшение налогового администрирования. Были отменены оборотные налоги и налог с продаж, введена «плоская» ставка налога на доходы физических лиц, снижена ставка и оптимизирована база налога на прибыль организаций, снижена ставка НДС и единого социального налога (ЕСН), повышена эффективность налогов на использование природных ресурсов, введены упрощенные режимы налогообложения для малого предпринимательства.
В 2002-2004 годах, после введения в действие первого и второго этапов налоговой реформы, налоговая нагрузка на экономику сократилась, однако фактические поступления доходов в бюджет оставались на стабильном уровне. Это стало возможным благодаря высоким ценам на нефть и увеличению изъятия природной ренты в нефтяном секторе. Кроме того, проведенные реформы способствовали расширению налогооблагаемой базы, в частности, за счет сокращения теневого сектора экономики и теневых доходов. Снижение налоговой нагрузки становится более очевидным, если рассчитать гипотетические налоговые поступления при постоянной базовой цене 20 долларов за баррель (таблица 3).
Таблица 3
Динамика налоговой нагрузки на экономику, % от ВВП
| 2001факт | 2002факт | 2003факт | 2004 | |
| Налоговые доходы бюджетной системы, | 33,9 | 34,7 | 34,1 | 33,1 |
| При исключенном влиянии изменения мировых цен на нефть | 32,4 | 33,7 | 32,7 | 30,4 |
Параллельно реформе налоговой системы улучшалось администрирование бюджетных доходов. Серьезным шагом в этом направлении стали изменения в налоговом законодательстве, позволившие повысить текущую собираемость налогов, и меры, направленные на погашение просроченной задолженности налогоплательщиков. В частности, были полностью отменены неденежные формы расчетов с бюджетом, а предприятиям были предложены схемы реструктуризации задолженности перед бюджетом в обмен на полное и своевременное исполнение текущих налоговых обязательств.