В целом на предыдущем этапе произошла централизация налоговых полномочий, были отменены многочисленные региональные налоги и местные сборы, а также произошла ликвидация внутренних оффшоров.
И, наконец, в 2005-2006 годах эти изменения, особенно в части изменения налоговой юрисдикции, то есть полномочий регионов и муниципалитетов были уже окончательно закреплены в Налоговом кодексе как составляющие реформу федеративных отношений.
В ходе проводимой налоговой реформы произошла централизация всех налоговых полномочий на федеральном уровне. Однако снижение налогового бремени происходило в основном за счет отмены региональных и местных налогов и сборов. Это вызвало диспропорцию в налоговых полномочиях. В расширенном бюджете на 2000 год федеральные налоги и сборы составляли 89 процентов от всей суммы налоговых поступлений. В 2006 году эта доля уже составляла 92,9 процента.
Таким образом, одной из основных проблем местного самоуправления в настоящее время является несоответствие имеющихся в распоряжении органов местного самоуправления финансовых ресурсов исполняемым ими полномочиям[3].
За прошедшие годы в результате систематического недофинансирования долги местных бюджетов накапливались и в настоящее время во многих муниципальных образованиях составляют сумму, близкую или даже равную годовому местному бюджету.
Более 90% налоговых доходов местных бюджетов формируются за счет отчислений от федеральных и региональных налогов. С вступлением в силу Налогового кодекса Российской Федерации доходы местных бюджетов от местных налогов составляют менее 3% всей доходной части. Бюджетный кодекс Российской Федерации, как показала практика, не гарантирует сбалансированности местных бюджетов за счет закрепления за ними на постоянной основе отчислений от федеральных и региональных налогов, а также регулирующих налогов. Это не только сохраняет тенденцию к росту муниципального долга, но и не создает заинтересованности органов местного самоуправления в укреплении и развитии доходной базы.
Вместе с тем обеспечение реальной независимости местного самоуправления в качестве основного источника их доходов предполагает именно поступления от местных налогов и сборов, самостоятельно управляемых органами местного самоуправления. Существует проблема недостаточности собственных доходов на местном уровне. Мокрый В.С. – председатель Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления приводит такие данные: «... Доля собственных налоговых доходов местных бюджетов в среднем по стране покрывает менее 15% расходных потребностей местных бюджетов... около 95% муниципальных образований являются дотационными.».
За последние несколько лет удельный вес расходов местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ постоянно возрастал, что связано, главным образом, с передачей в муниципальную собственность ведомственного жилищного фонда и объектов социального назначения. За эти же годы доля местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета государства не только не возросла, а даже сократилась. В первую очередь это произошло за счет уменьшения количества местных налогов и сборов и ухудшения их собираемости. Вследствие этого увеличился дефицит местных бюджетов и соответственно возрос объем дотаций, получаемых муниципальными образованиями от субъектов РФ. К тому же местное самоуправление исполняет ряд государственных полномочий без всякой их передачи и финансовой поддержки. Содержание государственных ветеринарных и семенных инспекций, государственной службы гостехнадзора, содержание и обслуживание системы ГАС «Выборы», учет военнообязанных, приписка граждан к призывным участкам, призыв и отправка в ряды Российской Армии производится за счет муниципальных бюджетов. Можно привести еще множество и других таких примеров.
Европейская хартия о местном самоуправлении, ратифицированная Российской Федерацией в 1998 году, требует, чтобы осуществление государственных полномочий, как правило, возлагалось на органы власти, наиболее близкие к гражданам (статья 4 п.3) и чтобы финансовые средства органов местного самоуправления были соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям (статья 9 п.2).
В принципе, дотационность местного бюджета – это нормальное явление. Во всем мире большинство муниципалитетов получает дотации от государства. Если объем дотаций известен и прогнозируем, то муниципальной власти почти безразлично, какую часть своих доходов она получает из собственных источников и какую в виде дотаций. Важно лишь, чтобы общая сумма доходов местного бюджета была достаточной для осуществления функций, возложенных на органы местного самоуправления.
Совсем иная ситуация имеет место в России. Дотационность местных бюджетов без гарантий получения планируемых дотаций ведет к финансовой нестабильности, делает невозможным перспективное планирование экономического и социального развития на муниципальном уровне и, что самое главное, порождает незаинтересованность органов местного самоуправления в наращивании собственного доходного потенциала и экономии бюджетных расходов. Если усилия в этом направлении будут приводить не к улучшению качества жизни населения на муниципальной территории, а к сокращению объема дотаций от государства, то иждивенческая позиция местной власти становится вполне оправданной.
В тоже время во многих развитых странах Запада местные налоги являются одним из основных источников доходов органов местного самоуправления. В Канаде местные налоги составляют около 75% доходов местных органов самоуправления, в США – около 60%, Великобритании – 30-40%.
В США каждый орган местного самоуправления может формировать свой собственный бюджет, вводить налог и реализовывать различные действия по обеспечению поступлений в бюджет, а также устанавливать величину расходов полученных средств.
Главный среди местных налогов в развитых странах, безусловно, налог на недвижимое имущество, величина которого тесно связана с характером землепользования. В США, например, этот налог включает в себя огромное множество отдельных налогов, так как почти все территории, обладающие правом вводить местные налоги, взимают свои собственные налоги на имущество. Налог на имущество во всех случаях является определенным процентом от оценочной стоимости.
Важной особенностью поимущественного налога, отличающей его от других налогов, является то, что он взимается в соответствии с экономическим состоянием собственности, а не исходя из потока поступления средств. Штаты придают особую важность поддержанию этого налога как главного источника поступлений в местные бюджеты. Это выражается в следующем. Наиболее непопулярным данный налог является у пожилых домовладельцев, живущих лишь на свою пенсию и испытывающих недостаток в текущих доходах. Для таких налогоплательщиков во многих штатах существуют налоговые преференции, называемые «предохранителями» и направленные на их защиту от чрезмерного налогового бремени. Льготы предоставляются в зависимости от суммы дохода. В результате органы местного самоуправления имеют возможность повышать свои налоги без усиления налогового бремени малообеспеченной части населения.
Источником налоговых поступлений в доходы местных бюджетов Великобритании служил до 1990 г. налог, взимаемый с недвижимого имущества – земли, жилых домов, магазинов, учреждений, заводов и фабрик. Не подлежали (и не подлежат) налогообложению сельскохозяйственная земля и постройки на ней (исключая жилые здания), а также церкви. Базой налога являлась годовая чистая стоимость имущества. Периодически производилась переоценка стоимости имущества с тем, чтобы приблизить ее к сумме, которую можно получить, сдав внаем это имущество. Оценка имущества для целей налогообложения осуществляется специальной оценочной комиссией при Управлении внутренних доходов. Оценка может быть обжалована в независимом суде и земельном трибунале. Основными плательщиками местного налога являлись арендаторы и квартиросъемщики. Вместе с тем налоговые органы могли привлекать и владельцев пустующей собственности.
Ставка налога устанавливалась в виде процента с фунта стерлингов стоимости имущества.
В марте 1990 г. правительство М. Тэтчер объявило об отмене поимущественного налога и замене его подушным налогом. Этот налог носил не местный характер, а национальный. Суммы налога распределилась между местными органами власти и зависимости от численности взрослого населения, проживающего на территории, контролируемой местным органом власти.
Местные налоги в развитых странах также включают в себя, как правило, подоходный налог, налоги на продажи, и специальные налоги.
В Японии поступления от местных налогов составляют порядка 40% доходов местных бюджетов. Порядка 50% здесь приходится на подоходные налоги, не менее 30% составляют имущественные налоги, остальное – потребительские и прочие налоги.
Малое количество местных налогов дополняется их «качеством». Налог на землю и налог на имущество физических лиц – по мнению многих экономистов, самые сложные и не собираемые налоги.
В сельской местности, не являющейся пригородной, земля не становится серьезным источником налоговых доходов местного бюджета. В итоге рыночная стоимость многих земель настолько невелика, что, их переоценка при кадастровом учете, сократив бремя для налогоплательщиков, одновременно сократит и доходы бюджета.
Отсутствие кадастровой стоимости земельных участков на момент принятия нормативно-правовых актов не позволило органам местного самоуправления муниципальных образований произвести дифференциацию ставок земельного налога и реализовать в полном объеме свои полномочия по предоставлению налоговых льгот с тем, чтобы обеспечить своевременное поступление и принцип справедливого налогообложения земельных участков, поскольку результаты кадастровой оценки появились после принятия нормативно-правовых актов, утверждения бюджетов и проведения межбюджетного регулирования. В законодательстве Российской Федерации также отсутствуют нормы, которые регламентируют порядок предоставления федеральными органами сведений о кадастровой стоимости земельных участков налогоплательщиков органам местного самоуправления муниципальных образований.