Структура расходов отдельных видов местных бюджетов неодинакова и зависит от объема хозяйства и подведомственности его территориальным органам различного уровня. Так, городским и районным органам власти подчинена подавляющая часть предприятий жилищно-коммунального хозяйства, и поэтому удельный вес ассигнований на народное хозяйство в расходах этих бюджетов наиболее значителен и превышает 40%. В ведении же поселковых и сельских органов власти находятся в основном социально-культурные учреждения, в этих бюджетах подавляющая часть расходов приходится на финансирование социально-культурных мероприятий.
Одним из главных направлений использования финансовых ресурсов должно быть финансирование развития местной производственной базы как основы для получения в будущем собственных доходов.
Местным органам подведомственна подавляющая часть социально-культурных учреждений, и в первую очередь учреждений народного образования и здравоохранения. Поэтому в расходах местных бюджетов значительно преобладают расходы на социально-культурные мероприятия. Если в городских бюджетах они составляют от 30 до 50% всех расходов, то в районных, поселковых и сельских бюджетах – от 60 до 80%.
В расходах местных бюджетов на социально-культурные мероприятия наиболее быстрыми темпами растут затраты на здравоохранение, просвещение и науку, что связано с развитием сети медицинских учреждений и расширением научных и проектных работ, финансируемых из этих бюджетов по проблемам градостроительства, комплексного развития административно-территориальных единиц, автоматизированных систем управления местным хозяйством и т.д.
Развитие урбанизации проявляется в ускоренных темпах роста расходов местных бюджетов на финансирование народного хозяйства. Эти расходы имеют тенденцию к увеличению в связи с ростом и усложнением местного хозяйства, расширением жилищно-коммунального строительства, повышением стоимости основных фондов коммунального хозяйства и уровня его технического оснащения. Расширение территории населенных пунктов ведет к удлинению коммуникаций, увеличению эксплуатационных расходов. Преимущественный рост крупных городов, где расходы в расчете на одного жителя выше, – также важный фактор роста расходов местных бюджетов. Не следует игнорировать и тот факт, что с развитием урбанизации повышаются потребности жителей малых городов, поселков и сельских поселений, где все в больших масштабах развивается коммунальное хозяйство, и т.д.
Одной из актуальных проблем является улучшение благоустройства наших городов и сел. Этому должно способствовать более рациональное использование выделяемых на эти цели бюджетных ассигнований. Необходимо ликвидировать монополии действующих в городах служб, которые нередко создают видимость работы, занимаются приписками объемов выполненных работ, получая из городских бюджетов незаработанные средства. Целесообразно разбить городские территории на участки и сдавать подряды на их обслуживание на конкурсной основе между городскими специализированными организациями по благоустройству, жэковскими организациями. Конкурсность и состязательность между ними не только будут содействовать экономии средств, но и повысят качество работ по городскому благоустройству.
3. Проблемы территориальных финансов
Вопрос состояния территориальных финансов затрагивает, прежде всего, интересы населения страны. Острота этого вопроса обуславливается тем, что отрасли, обслуживающие население, находятся в тяжелом положении.
Финансовой базой, обеспечивающей региональным и местным органам власти выполнение возложенных на них функций, являются территориальные бюджеты. Именно по каналам этих бюджетов сегодня финансируется подавляющая часть средств, выделяемых государством на жизнеобеспечение человека: 100% общегосударственных расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, 84% – на образование, 76% – на культуру, 86% – на здравоохранение, 47% – на осуществление социальной политики.
В последние годы, когда почти все объекты социальной сферы были переданы в ведение региональных и местных органов власти, нагрузка на территориальные бюджеты резко возросла. Темпы роста бюджетных расходов существенно опережают темпы роста доходов.
Это обострило проблемы территориальных бюджетов. Уровень их собственных доходов снизился. Уменьшается бюджетная обеспеченность социальной сферы и населения. Сумма бюджетных расходов стала меньше размера удовлетворения минимальных бюджетных потребностей. В числе причин этого ~ передача финансирования социальной инфраструктуры на территориальные бюджеты при неадекватном росте их доходов, а так же возложение на территориальные бюджеты различных социальных выплат населению, предусмотренных федеральными актами, которые не в полном объеме возмещаются из федерального бюджета.
Все это вызывает необходимость привлечения средств из других источников. Раньше ими были внебюджетные фонды (главным образом средства предприятий), шефская помощь. По этим каналам местные органы власти дополнительно к бюджетным источникам получали примерно 40% финансовых ресурсов. Теперь таких возможностей нет. Остаются только займы и выпуск облигаций. Но их погашение для большинства территориальных бюджетов проблематично.
В условиях, когда темпы роста расходов опережают темпы роста доходов, и в территориальных бюджетах не хватает средств для обеспечения минимальных расходов, еще более актуальным становится вопрос о распределении общегосударственных финансовых ресурсов между бюджетами, о методах формирования территориальных бюджетов и эффективном использовании бюджетных средств. То есть речь идет о необходимости совершенствования межбюджетных отношений в нашем государстве.
В настоящее время финансовые ресурсы консолидированного бюджета Российской Федерации примерно поровну распределяются между федеральным и территориальными бюджетами. Из 50% доходов, поступающих в территориальные бюджеты, 24% – на местные (городские, районные, поселковые, сельские). С 2004 г. доля финансовых ресурсов, направляемых в федеральный бюджет, выросла с 49% до 52%, т.е. мы снова пришли к доле, которая была у союзного бюджета в 70–80-е годы. Но в те времена союзный бюджет брал на себя 54% расходов на народное хозяйство и 38% – на социально-культурные мероприятия.
Сейчас картина финансирования общегосударственных потребностей резко изменилась. За счет средств федерального бюджета финансируется лишь 27% государственных расходов на промышленность, сельское хозяйство, транспорт, а за счет территориальных бюджетов – 73%, в том числе региональных – 47%, местных – 26%. Общегосударственные расходы на социально-культурные мероприятия финансируются следующим образом: за счет федерального бюджета – 18%. территориальных – 82%, в том числе региональных – 25%, местных – 57%.
Как видим, подавляющая часть расходов, связанных с жизнеобеспечением человека, финансируется за счет территориальных бюджетов. Следовательно, снижение доли территориальных бюджетов в консолидированном бюджете государства ведет к снижению возможностей для финансирования жизнеобеспечения населения.
Уже на этапе бюджетного планирования территориальные бюджеты недополучают около 25% минимально необходимых доходов, которые им следовало бы передать из федерального бюджета в виде трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов. В этих условиях говорить о финансировании не только капитальных вложений и ремонтных работ, но и о нормальном обеспечении текущих расходов социальных объектов не представляется возможным.
Во всех экономически развитых государствах существует финансовая помощь территориям со стороны государства. Здесь доля средств, получаемых в виде финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, в доходах местных бюджетов достигает 60%.
Проблемы территориальных бюджетов могут решаться следующими путями.
1. За счет существенного увеличения собственных доходов. То есть введения в налоговую систему страны весомых по величине, реальных и удобных по мобилизации территориальных налогов.
2. Путем распределения между всеми звеньями бюджетной системы общегосударственных доходов на постоянной нормативной основе, чтобы не менять налоговую систему.
3. За счет ежегодного регулирования доходов и расходов каждого территориального бюджета. То есть на основе старой системы межбюджетных отношений. Но при условии жесткого общественного (со стороны представительных органов власти) контроля распределения и использования бюджетных средств, исходя из необходимости обеспечения истинных, а не ложных и амбициозных общегосударственных и территориальных приоритетов и интересов.
В настоящее время Правительство РФ предлагает использовать I вариант.
Этот вариант имеет две стороны. На одной стороне желания, на другой – последствия реализации этих желаний. Разделив полномочия между федеральными, региональными и местными органами власти, предполагается получение под эти полномочия финансовых ресурсов. Дав каждому бюджету свой налог, сделать формирование этого бюджета независимым от вышестоящего органа власти. Эти желания понятны, оправданы.
Но с другой стороны, реализация этих мер будет иметь ряд отрицательных последствий.
1. Полномочия можно разделить. Де-факто они уже разделены. Почти все, что можно было передать в ведение территориальных органов власти, уже передано. Следовательно, экономическая, а тем более социальная нагрузка с федерального уровня снята. Кроме того, следует отметить, что разделение полномочий не решает проблемы. Практика показывает, что с передачей полномочий, как правило, не передаются в полном объеме доходы. Но при этом будет действовать принцип «твои полномочия – твои проблемы».