Показателями обоснованности проекта бюджета также могут служить:
– доля налоговых поступлений в общем объеме бюджетных поступлений (в развитых странах этот показатель достигает 80–90%);
– доля расходов на развитие в общем объеме бюджетных расходов;
– соотношение роста ВВП и бюджетных доходов;
– соотношение роста доходов и расходов бюджета на одного жителя и др.
При оценке обоснованности расходной части необходимо проанализировать реалистичность и обоснованность показателей финансирования реализации соответствующих бюджетных программ. Таким образом, оценку показателей бюджета целесообразно связать с показателями, определяемыми с использованием программно-целевого метода планирования бюджетов.
К системе показателей, характеризующих эффективность бюджетной программы, ведущие ученые относят прежде всего следующие:
– показатели коммерческой (финансовой) эффективности, учитывающие финансовые результаты реализации программы (проекта) его непосредственными участниками;
– показатели бюджетной эффективности, отражающие последствия осуществления проекта для государственного, областного или местного бюджетов;
– показатели экономической эффективности, выходящие за рамки прямых финансовых интересов участников бюджетного процесса.
На практике возникают осложнения при оценке обоснованности расходов, выделяемых на те программы (проекты), которые не предполагают получение видимых экономических эффектов, – речь идет, прежде всего, о так называемых социальных расходах (здравоохранение, образование, социальная реабилитация и др.), расходах на безопасность и оборону, а также на управление. В практике оценивания обоснованности этих видов расходов целесообразно, на наш взгляд, использовать сравнительный метод, когда сопоставляются нормативы обеспеченности общественным благом перед началом выполнения программы и после. Например, при строительстве новой школы можно установить, что повысится уровень обеспеченности населения определенной территории школьными помещениями. Но решение о строительстве можно принимать лишь в том случае, если нынешний уровень указанной обеспеченности не отвечает нормативу.
С целью повышения аналитических возможностей оценивания обоснованности расходной части проектов бюджетов разного уровня на финансирование разных «некоммерческих» (прежде всего социальных) программ необходимо, на наш взгляд, значительно усовершенствовать систему показателей и критериев результативности, эффективности и качества.
Украинские ученые обосновали возможность и целесообразность оценивания социальной направленности бюджетной политики по двум группам показателей:
1) прямые показатели – непосредственно характеризуют объемы и структуру социальных расходов бюджетов;
2) косвенные – характеризуют результаты функционирования социальной сферы.
К первой группе показателей относятся: удельный вес расходов на социальную сферу (по видам расходов) в общем объеме расходов бюджета; удельный вес расходов на социальную сферу (по видам расходов) в объеме ВВП; соотношение расходов на социальную сферу и расходов, направляемых на развитие экономики; соотношение фактических и запланированных расходов бюджета на социальную сферу; соотношение объемов финансирования отдельных отраслей социальной сферы, полученных из разных источников; объем расходов на социальную сферу (по отдельным отраслям), приходящийся на одного человека, и др.
Ко второй группе показателей относятся: темпы роста реальных доходов населения; уровень бедности, определяемый по абсолютным или относительным критериям; уровень расслоения населения по доходам; уровень безработицы; уровень охвата адресной социальной помощью бедных слоев населения; соотношение минимальных социальных гарантий (минимальной заработной платы, пенсии, социальных выплат) и прожиточного минимума; уровень смертности (общей, детской, новорожденных); уровень заболеваемости отдельными видами болезней и др. На наш взгляд, можно выделить и третью группу показателей, которые будут характеризовать достижение социальных нормативов предоставления определенных общественных услуг.
Анализ расходов на реализацию социальных программ с применением показателей трех групп даст возможность оценить обоснованность проектов бюджетов в части реализации социальной функции государства через бюджетный механизм. Углубленную научно-аналитическую оценку обоснованности проекта государственного бюджета можно дать с помощью расчета отдельных показателей, что позволяет точнее оценить проект бюджета по его основным параметрам. Среди таких показателей – коэффициент стабильности, коэффициент соответствия, коэффициент прозрачности.
Коэффициент стабильностиколичественно характеризует степень устойчивости (стабильность) бюджетно-налогового законодательства, с помощью которого рассчитываются основные статьи доходной части бюджета. Он может измеряться как отношение количества новых (одобренных на протяжении года) законов, которыми определяются изменения и дополнения к действующим законам, к общему количеству законов.
Коэффициент соответствияколичественно характеризует степень выполнения требования по одобрению и внедрению законов без нарушений определенной процедуры. Он может быть установлен как отношение количества своевременно одобренных на протяжении последнего года законов, которые вносят изменения в систему налогообложения из последующего бюджетного периода, к общему количеству таких законов.
Коэффициент прозрачностиколичественно характеризует уровень адресности доходов, направляемых на финансирование отдельных расходов. Его можно определить как отношение количества статей доходов с адресной характеристикой к общему количеству статей расходов. Понятно, что в идеале величина этого коэффициента должна приближаться к 1 (все доходы должны иметь адресную направленность), но на практике это, наверное, невозможно – хотя бы потому, что количественно статьи доходов и расходов не совпадают.
На наш взгляд, целесообразно также вычислять коэффициент полноты финансирования инвестиционных программ, которые полностью или частично реализуются за счет средств государственного бюджета. Данный коэффициент может рассчитываться как соотношение запланированного объема бюджетных инвестиций и общей потребности в бюджетных инвестициях (этот показатель вычисляется путем суммирования объемов бюджетных инвестиций-, заложенных в целевых программах).
Так же имеет смысл вычислять и коэффициенты полноты расходов на финансирование программ, по которым установлены определенные нормативы. Формула расчета будет иметь следующий вид:
Кп.р = П/Н, (1)
где Кп.р – коэффициент полноты расходов;
П – плановый объем расходов (денежных единиц);
Н – нормативный объем расходов (денежных единиц).
Можно определять коэффициент обеспеченности научной и научно-технической деятельности, который будет характеризовать степень полноты бюджетного финансирования программ поддержки и развития научной и научно-технической деятельности. Он рассчитывается как соотношение объема фактических расходов на финансирование указанных программ и нормативного объема (последний определен в ст. 34 Закона Украины «О научной и научно-технической деятельности», в соответствии с которой государство обеспечивает бюджетное финансирование научной и научно-технической деятельности (кроме расходов на оборону) в размере не менее 1,7% ВВП Украины). Например, если фактически в проекте бюджета на 2009 г. объем расходов на финансирование научной и научно-технической деятельности (кроме расходов на оборону) был запланирован в размере 0,9% ВВП Украины, то коэффициент обеспеченности научной и научно-технической деятельности был равен 0,53 (0,9/1,7).
С учетом указанного выше, можно внести предложение по введению следующих коэффициентов полноты расходов на:
– оборону (в соответствии со ст. 2 Закона Украины «Об обороне Украины», за счет государственного бюджета надлежащее выполнение задач обороны должно финансироваться на уровне не менее 3% запланированного объема ВВП);
– образование (в соответствии со ст. 61 Закона Украины «Об образовании» государство обеспечивает бюджетные ассигнования на образование в размере не менее 10% национального дохода);
– здравоохранение (в соответствии со ст. 12 Закона Украины «Основы законодательства Украины о здравоохранении» бюджетные ассигнования на обеспечение государственной политики здравоохранения должны быть в объеме не менее 10% национального дохода);
– развитие села и агропромышленного комплекса (в соответствии со ст. 5 Закона Украины «О приоритетности социального развития села и агропромышленного комплекса в народном хозяйстве» размер государственных централизованных капиталовложений на укрепление материально-технической базы социальной сферы села и агропромышленного комплекса должен составлять не менее 1% от ВВП Украины);
– культуру (в соответствии со ст. 23 Закона Украины «Основы законодательства Украины о культуре», государство гарантирует необходимые ассигнования на развитие культуры в размере не менее 8% от национального дохода Украины).
Отметим, что приведенные законодательные нормативы, касающиеся минимального размера бюджетного финансирования отдельных сфер, критикуются как в научных, так и в публицистических источниках. Но анализ обоснованности или целесообразности этих нормативов не является предметом данного исследования. Наша задача – предложить методические подходы к проведению оценки обоснованности проекта бюджета с точки зрения выполнения введенных законодателем нормативов (даже если фактически их выполнить невозможно).