Методические подходы к оцениванию обоснованности проектов бюджетов (стр. 3 из 3)
Можем предложить методические подходы к определению указанных коэффициентов (нормативов) при рассмотрении документов, обусловливающих концептуальные параметры будущего бюджета («бюджетная декларация», «бюджетная резолюция»). В условиях украинской действительности будет полезно сравнить значения предложенных на плановый период коэффициентов с аналогичными показателями прошлых периодов, а также с соответствующими показателями других стран с трансформационными экономиками.
Оценку обоснованности проектов местных бюджетов можно проводить с помощью как предложенных показателей, так и показателей, характеризующих региональные особенности социально-экономического развития. В частности, в ходе оценивания обоснованности проектов местных бюджетов целесообразно рассчитывать плановый объем собственных бюджетных поступлений на душу населения (с дальнейшим сравнением определенного показателя с показателями других регионов, а также его динамики), плановый объем бюджетных расходов на душу населения (с дальнейшим сравнением определенного показателя с показателями других регионов, а также его динамики), плановый объем бюджетных социальных расходов (в разрезе расходов – на дошкольное и школьное образование, на здравоохранение и культуру) на душу населения (с дальнейшим сравнением определенных показателей с показателями других регионов, а также их динамики), динамику объема и структуры налогоспособности региона и др.
На наш взгляд, окончательную оценку обоснованности проектов бюджетов разных уровней можно проводить на основе анализа плановых (предложенных и / или утвержденных) и фактических бюджетных показателей. Отдельные предложения относительно целесообразности такого анализа приведены в трудах украинских ученых.
Главная аналитическая формула, по которой можно разработать оценку обоснованности предложенного проекта, позволяет определить относительное отклонение фактического объема бюджетной статьи (как правило, доходной) от запланированного:
dVi=[(Фi – Пi)• 100%]/Пi, (2)
где dVi – относительное отклонение исследуемой статьи доходов в i-ом периоде;
Фi – фактический объем поступлений по исследуемой статье в i-ом периоде;
Пi -плановый объем поступлений по исследуемой статье в i-ом периоде.
На основе анализа относительных отклонений по отдельным статьям на протяжении нескольких периодов можно оценить среднее относительное отклонение по отдельным статьям в течение определенного временного интервала (с дальнейшим выделением этапов, особенностей и др.) и среднее относительное отклонение по всем статьям в i-ом периоде.
Среднее абсолютное относительное отклонение Vcp можно определить по стандартной формуле
Vcp =
(3)где j – количество исследуемых объектов (периодов, статей).
Данными входящей информации для анализа являются плановые показатели статей доходов бюджета (бюджетных поступлений), заложенных в соответствующих документах, которыми принято решение об утверждении бюджета (проект закона, решения местных советов) на конкретный год (показатель Пi), и фактический объем поступлений (показатель Фi). Расчеты можно провести отдельно для сводного, государственного и местных бюджетов.
Проведенные расчеты с использованием предложенного подхода, дали возможность сделать некоторые обобщения. В практике проектирования:
а) сводного бюджета Украины наиболее достоверными являются следующие показатели: собственные поступления бюджетных учреждений, местные налоги и сборы, налог с доходов наемных работников. Низкой (недостаточной) является достоверность проектирования вывозной пошлины, ввозной пошлины, доходов от операций с капиталом, налога на прибыль предприятий, налога на добавленную стоимость, рентной платы. Чаще всего плановый показатель превышает фактический по следующим статьям: акцизный сбор с произведенных в Украине товаров, вывозная пошлина, доходы от собственности и предпринимательской деятельности, рентная плата, доходы от операций с капиталом (то есть имеет место недополучение доходов). Чаще всего фактический показатель превышает плановый по следующим статьям: налоги на собственность, административные сборы и платежи, доходы от некоммерческой и побочной продажи, налог с доходов физических лиц, местные налоги и сборы, собственные поступления бюджетных учреждений (то есть имеет место превышение доходов);
б) государственного бюджета Украины наиболее достоверными являются следующие показатели: налог с доходов физических лиц, доходы от собственности и предпринимательской деятельности, акцизный сбор с произведенных в Украине товаров. Низкой (недостаточной) является достоверность проектирования вывозной пошлины, собственных поступлений бюджетных учреждений, доходов от операций с капиталом. Чаще всего плановый показатель превышает фактический по таким статьям: акцизный сбор из произведенных в Украине товаров, вывозная пошлина, доходы от собственности и предпринимательской деятельности, рентная плата (то есть имеет место недополучение доходов). Чаще всего фактический показатель превышает плановый по таким статьям: налог на прибыль предприятий, собственные поступления бюджетных учреждений, доходы целевых фондов (то есть имеет место превышение доходов);
в) местных бюджетов Украины наиболее достоверными являются следующие показатели: налог с доходов физических лиц (в том числе налог с дохода наемных работников), плата за землю, местные налоги и сборы. Низкой (недостаточной) является достоверность проектирования налога на прибыль предприятий, доходов от собственности и предпринимательской деятельности, собственных поступлений бюджетных учреждений, доходов от операций с капиталом, доходов целевых фондов. Чаще всего плановый показатель превышает фактический по следующим статьям: акцизный сбор с произведенных в Украине товаров, доходы от операций с капиталом, доходы целевых фондов (то есть имеет место недополучение доходов). Чаще всего фактический показатель превышает плановый по следующим статьям: налоги на собственность, плата за землю, сборы за специальное использование природных ресурсов, доходы от собственности и предпринимательской деятельности, административные сборы и платежи, доходы от некоммерческой и побочной продажи, собственные поступления бюджетных учреждений (то есть имеет место превышение доходов);
г) органы центральной и местной власти пытаются занизить плановые показатели налоговых поступлений, закрепленные за соответствующими бюджетами (в частности, фактические показатели налоговых поступлений чаще, чем другие показатели, превышают плановые). Недостаточная достоверность проектирования показателей налоговых поступлений, которые являются наиболее существенными в структуре налоговых поступлений (налог на добавленную стоимость, на прибыль предприятий, акцизный сбор), – значительный риск отечественной системы бюджетного планирования.
На наш взгляд, предложенный методический подход может применяться при обобщающей оценке обоснованности проектов бюджетов разного уровня. Он дает возможность выявить наиболее проблемные места в проектировании бюджетов разного уровня (в разрезе отдельных статей) и сформировать на этой основе предложения относительно перспектив методологического обеспечения соответствующих проектных работ на будущее.
Не следует забывать, что степень выполнения плановых показателей доходной части бюджетов разных уровней в значительной степени зависит от инфляционного фактора. Если каждый год фактический уровень инфляции превышает прогнозируемый, то это значит, что вследствие инфляции бюджет получает дополнительные ресурсы, что приводит к абсолютному увеличению показателей бюджетных доходов по отдельным статьям. В научной литературе по вопросам анализа бюджетной политики предлагается даже оценивать степень «инфляционного выполнения» плановых показателей бюджета, то есть такого выполнения, которое обусловлено завышенной (сверхплановой) инфляцией.
Существенным негативным фактором, влияющим на обоснованность проектирования бюджетных показателей, является политический. Не секрет, что иногда те или иные показатели доходной и расходной частей бюджетов разных уровней проектируются не с помощью обоснованных методических подходов, а с учетом результатов политической борьбы доминирующих политических сил или так называемых «политических консультаций», которые обычно не имеют ничего общего с научным прогнозом. На данной проблеме акцентирует внимание и академик НАН Украины В.М. Геец.
В литературе встречается тезис, что переоценка плановых показателей бюджета имеет намного более серьезные последствия, чем недооценка, поскольку побуждает к поиску других источников привлечения средств для его выполнения. На наш взгляд, негативные последствия имеют как завышение, так и занижение плановых показателей. В случае существенного превышения планового показателя действительно присутствует риск недофинансирования отдельных расходных статей и, как следствие, «замораживание» (недостаточная реализация) отдельных программ и проектов. В случае существенного занижения планового показателя присутствует риск повышенной фискальной нагрузки на экономику (то есть фактическая нагрузка выше прогнозируемой), что будет тормозить деловую инициативу. Кроме того, возникают коррупционный риск и вероятность активизации процесса нерационального перераспределения дополнительно полученных доходов.
Выводы
Оценка обоснованности проектов бюджетов может быть проведена с учетом разных методологических подходов (анализ информации, содержащейся в документах, составленных в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Украины; анализ учета требований к отдельным параметрам финансовой безопасности; расчет и анализ коэффициентов). Предложено вычислять дополнительные показатели (коэффициенты полноты расходов на оборону, образование, здравоохранение, развитие села и агропромышленного комплекса, культуру). Оценку обоснованности бюджета (после его выполнения) целесообразно проводить с помощью анализа плановых (предложенных и / или утвержденных) и фактических бюджетных показателей. На наш взгляд, в дальнейшем должны быть разработаны методики эконометрического оценивания обоснованности проектов бюджетов разного уровня (сводного, государственного, местных) с учетом регулирующего влияния бюджета на параметры и структуру экономического развития.
Список литературы
1. Фінансово-монетарні важелі економічного розвитку. В 3 т. (За ред. чл.-кор. НАН України А.І. Даниленка).Т. 1. Фінансова політика та податково-бюджетні важелі її реалізації. (За ред. чл.-кор. НАН України А. І. Даниленка). – К., «Фенікс», 2008, с. 230.
2. Скрипник А.В., Паянок Т.М. Фактори ризику виконання планових показників бюджету України. «Фінанси України» №6, 2008, с. 31–44.
3. Шаститко А., Овчинников М. Бюджетный процесс в стратегиях социально-экономического развития (постановка проблемы). «Вопросы экономики» №3,2008, с. 134–151.
4. Сенчагов В. Бюджетная политика и ее роль в обеспечении экономического роста. «Вопросы экономики» №5, 2007, с. 65–80.