К местным бюджетам в Российской Федерации относят районные, городские, сельские, поселковые бюджеты и районные бюджеты в городах. Становление и функционирование системы местных бюджетов в Российской Федерации регулируется четырьмя основными законодательными актами: Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетным кодексом РФ.
Рассмотрим процесс нормативно-правового и финансово- экономического становления местных бюджетов, прежде всего их доходной базы, более подробно.
6 июля 1991 г. принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», в котором специальный раздел был посвящен вопросу о финансах местного самоуправления. Согласно закону они должны формироваться за счет бюджетных и внебюджетных средств территориальных органов власти, кредитных ресурсов и валютных средств самоуправления.
Принципиально важным моментом закона стало требование о том, чтобы на местах создавался сводный финансовый баланс территории, для которого все предприятия и организации должны были представлять необходимые сведения. Эта идея действительно была достаточно плодотворной, поскольку позволяла оценивать экономический и финансовый потенциал, а на этой основе намечать реальную программу местного развития. К сожалению, вследствие событий 1991 г. эта система мер не была реализована до настоящего времени, прежде всего, потому, что получить сколько-нибудь Достоверные данные от предприятий разных форм собственности Д сих пор сложно или невозможно. Кроме того, создание внебюджетных фондов искажало картину. Вновь к ней вернулись (и то ли частично) в Бюджетном кодексе РФ.
Интересным и для настоящего времени является впервые прописанное в Законе от 6 июля 1991 г. право местных органов влиять на объединение в случае необходимости своих финансовых ресурсов - с финансами предприятий. Новым было и право на создание фондов, в том числе валютных. Одновременно за местными (территориальными) органами власти было закреплено право на минимальный размер местных бюджетов в части текущих расходов. Уже с 1999г. органы местного самоуправления получили право на наличие собственных бюджетов и муниципальной собственности, состав которой, как правило, входят предприятия жилищно-коммунального хозяйства, учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилой фонд и нежилые помещения.
В ст. 12 Конституции России записано: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Этой формулировкой даны важнейшие характеристики статуса местного самоуправления в государстве федеративного типа, а также экономические и финансово-бюджетные основы осуществления функций местного самоуправления. Негосударственный характер и самостоятельность местного самоуправления, экономической базы его деятельности (в том числе местного бюджета) предполагают особые механизмы управления территориями (большая степень опоры непосредственно на участие населения и прямое выражение его мнений, интересов и пр.), а также особые механизмы взаимоотношений с органами власти и бюджетами других уровней (решения государственных органов в отношении институтов местного самоуправления должны носить преимущественно рекомендательный характер и/или создавать благоприятную среду для принятия конкретных решений местными органами власти и осуществления ими своих функций).
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. конкретизируются экономические основы местного самоуправления, в том числе заключенные в бюджетном процессе. В ст. 1 этого Закона записано: «Муниципальные образования - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения или иная населенная территория, предусмотренная Стоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Таким образом, местный бюджет необязательно должен совпадать с административными границами той или иной территории, опускается, что внутри одного муниципального образования могут быть еще несколько таких же образований (более низкого уровня со своими бюджетами, собственностью и органами управления). Именно такая ситуация многоуровневого местного самоуправления складывается в большинстве регионов России, особенно в пределах территориально крупных субъектов Федерации. Одновременно в местных бюджетах могут быть предусмотрены в качестве составной части сметы расходов отдельных населенных пунктов и территорий, не являющихся самостоятельными муниципальным образованиями.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ составлению бюджета муниципальных образований (как и бюджетов других уровней) должны предшествовать разработка прогнозов социально-экономического развития территорий и подготовка их сводных финансовый балансов. Такая процедура создает определенное экономическое и логическое единство всей бюджетной системы региона, ориентацию этой системы на развитие региона и его территорий как социально-экономической целостности.
Дальнейшее закрепление и развитие основных положений формирования и исполнения местных бюджетов было осуществлено в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». В ст. 5 этого Закона записано: «Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации».
Несмотря на некоторую недоработанность данного Закона, для своего времени это был достаточно важный шаг в укреплении финансово-экономических основ местного самоуправления. Его глава 5 непосредственно называется «Финансово-экономическая основа местного самоуправления».
Финансовую основу местного самоуправления составляют местный бюджет, муниципальные внебюджетные фонды и иные финансовые ресурсы (в соответствии с действующими федеральными и областными законами). Местные органы власти в соответствии с имеющимися у них полномочиями и в пределах, установленных федеральным законодательством, могли вводить свои налоги, сборы, штрафы и иные платежи, являющиеся источниками финансовых поступлений, создавать свои банки, страховые, инвестиционные компании и т. п.
Финансовые основы местного самоуправления предполагают систему количественных и качественных оценок, что может быть объединено понятием «финансовое состояние местного самоуправления» - есть различные трактовки этого понятия. Например, С. М. Гроус, М. Г. Валенте указывают, что в узком бухгалтерском смысле оно означает, способность местной администрации аккумулирована достаточное количество наличности для оплаты своих счетов в 3-6 дней. Это определение финансового состояния они называют кассовой состоятельностью. Термин «финансовое состояние» также может быть связан со способностью органов местного самоуправления аккумулировать объем доходов, достаточный для покрытия их расходов и отсутствия дефицита в течение бюджетного периода. Это характеристика бюджетной платежеспособности.
В еще более широком смысле понятие финансового состояния можно определить как возможность органа местного самоуправления покрыть не только все затраты по его ежегодной деятельности, но и отсроченные платежи (платежи будущих периодов), например, затраты на выплату пенсий в будущем году в связи с переходом части жителей города в соответствующие возрастные группы или оплата неиспользованных отпусков работникам муниципалитета в конце текущего года.
Финансовое состояние также может быть определено, как способность органов местного самоуправления предоставлять различные услуги, в том числе и того качества, которое адекватно потребностям населения в общественных благах. Другими словами, финансовое состояние институтов местного самоуправления проявляется в способности или неспособности местных органов власти финансировать текущие и перспективные задачи в полном объеме и в соответствии с установленными в данной стране стандартами и нормативами.
Достижению реальной финансовой самостоятельности всех институтов местного самоуправления должно способствовать наличие прочной экономической основы. Но самым трудным моментом здесь были и остаются объективный учет потребности муниципальных образований в финансировании источников экономического роста, возможность местного руководства влиять на их движение и степень эффективного использования. К тому же в тот период особенно остро просматривалось отсутствие практики формирования и опыта использования муниципальной собственности как инструмента управления всем муниципальным хозяйством в целом.
В соответствии с этим законодательным актом доходная часть Устных бюджетов состоит из собственных доходов, поступлений от Регулирующих доходов, а также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства, полученные по взаимным расчетам. В ст. 15 НК РФ уточняется, что к местным налогам и сборам относятся: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы. К другим собственным доходам местных бюджетов относятся: доходы от приватизации и реализации муниципального имущества; доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории данного муниципального образования; доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель; доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей; штрафы; государственная пошлина; не менее 50% налога на имущество предприятии и организаций; подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без права юридического лица.