Проектом закона установлено обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях – в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. Определены основные формы муниципальных образований — городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.
При этом для большинства регионов (модель, характеризующаяся одноуровневой структурой государственной власти субъекта Федерации и одноуровневым местным самоуправлением, организованным по административно-территориальному принципу сформировалась в 48 субъектах Российской Федерации) возникает проблема дробления территорий существующих муниципальных образований с целью создания муниципалитетов на поселенческом уровне и выделения для них отдельных бюджетов. Это обусловливает необходимость решения вопроса о том, существуют ли некие оптимальные размеры муниципального образования. Однозначный ответ на него дать сложно, так как на величину муниципальных образований большое влияние оказывают исторические особенности, традиции, плотность населения, сложившиеся хозяйственные связи и другие факторы, учет которых необходим при определении критериальных размеров территории.
В проекте закона предлагается в качестве одного из критериев установления границ поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, учитывать пешую доступность до центра поселения в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границ муниципального района - транспортную доступность до центра муниципального района в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района.
Следует отметить, что такой подход вряд ли будет способствовать решению проблемы границ муниципального образования с позиций экономической целесообразности. Между тем данная проблема откосится к разряду ключевых: размеры муниципального образования во многом определяют политические и экономические полномочия местных органов власти и их способность реализовать эти полномочия в ходе муниципальной деятельности. Чем меньше муниципальное образование, тем лучше деятельность органов местного самоуправления могут соответствовать волеизъявлению граждан, однако, малые размеры муниципального образования, как правило, означают и его более низкий финансово-экономический потенциал. С другой стороны, слишком крупные размеры муниципальных образований приводят к значительному снижению эффективности их функционирования.
В мировой практике считается, что управление муниципальным образованием с численностью населения до 5 тысяч человек сопряжено с трудностями экономического и административного характера, так как данные образования не способны самостоятельно и на должном уровне выполнять все функции, относящиеся к их компетенции. Однако в некоторых регионах небольшая плотность населения исключает иные возможности.
В ходе реформы местного самоуправления в Российской Федерации в ряде ее субъектов были предприняты попытки реализации модели поселенческого типа. При этом приобретенный практический опыт не однозначен: если в Новосибирской области переход к новой системе в целом расценивается как положительный, то, например, в республике Хакасия введение поселенческой модели организации системы местной власти вызвало появление серьезных трудностей, что обусловило отказ от этой модели и инициировало решение о создании муниципальных образований на базе районов и городов — одноуровневой формы, на практике доказавшей свои преимущества в данном регионе.
Нельзя не учитывать, что дробление территории региона вследствие введения поселенческой модели организации местного самоуправления сопряжено с ростом управленческих расходов, возможным нарушением целостности экономической и социальной инфраструктуры региона, усилением дифференциации уровней социально-экономического развития муниципальных образований и их налогового потенциала.
Упорядочение территориальной структуры местного самоуправления должно способствовать укреплению его финансовой базы. Здесь важное значение имеет разграничение доходных и расходных полномочий по уровням бюджетной системы и достижение соответствия между расходными и доходными полномочиями местных бюджетов. Между тем известно, что в России процесс передачи дополнительных расходных полномочий не сопровождался соответствующей передачей доходных источников на местный уровень. Доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете субъектов Федерации (на стадии их первичного распределения по уровням бюджетной системы РФ) с 1992 по 2001 г. сократилась с 27,6% до 14,5%, при этом в 2001 г. доля расходов превышала долю доходов на 10,3 пункта.
Изменения в бюджетном и налоговом законодательствах Российской Федерации, вступившие в действие с 2001 г., существенно изменили характер взаимоотношений между уровнями бюджетной вертикали. Сформировалась тенденция роста уровня централизации средств в федеральном бюджете. Так, в 2001 г. на стадии первичного распределения налогов по уровням бюджетной системы в федеральном бюджете было сконцентрировано 57,5% от консолидированного бюджета РФ, а в региональных — 42,5%. С учетом вторичного перераспределения (передачи регионам дорожных субсидий, средств ФФПР и фонда компенсаций), соотношение территориальных бюджетов и федерального бюджета составило 47,5%к 52,5%,в то время как в Бюджетном кодексе РФ предусмотрено,что налоговые доходы субъектов Федерации должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета РФ. В 2002 г. рассматриваемое соотношение достигло 62,6% к 37,4%. Доля местных бюджетов в консолидированном бюджете субъекта Федерации снизилась до 12,4%.
В результате регионы и муниципальные образования в их составе, сохранив за собой основную массу расходных обязательств, потеряли значительную часть налоговых источников, что привело к увеличению зависимости от федерального бюджета. Произошел сдвиг в структуре форм финансового выравнивания в сторону увеличения доли финансовых трансфертов и вытеснения регулирующих налогов.
Между тем упор на дотационные формы межбюджетного регулирования означает рост зависимости экономического развития территорий от вышестоящих уровней, снижение стимулов к наращиванию собственного финансового потенциала. Это обусловливает необходимость замены сложившегося механизма финансового выравнивания эффективными формами, способствующими формированию достаточной финансовой базы местного самоуправления.
2.2 Совершенствование межбюджетных отношений на муниципальном уровне
В экономической литературе высказываются различные предложения по совершенствованию межбюджетных отношений на субфедеральном уровне. В частности, предлагается установление дифференцированного подхода к различным местностям уже на стадии формирования доходной части бюджета. Суть другого предложений состоит в том, чтобы закрепить за местными бюджетами стабильные налоговые источники (местные налоги в полном объеме и совместные налоги через постоянные процентные доли или разделенные налоговые ставки) и делать ставку на расширение закрепленных за местными бюджетами налогов и сокращение удельного веса регулирующих доходов. В качестве одного из направлений совершенствования межбюджетных отношений предлагается, отказавшись от бюджетного выравнивания с использованием регулирующих налогов, перейти от практики расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной вертикали к закреплению за каждым уровнем бюджетной системы собственных налогов по принципу «один налог — один бюджет». Следует отметить, что, несмотря на различия взглядов, практически все исследователи связывают решение проблемы дотационности местных бюджетов с ростом собственных налоговых доходов.
В проекте закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формирование доходов местных бюджетов предполагается осуществить путем зачисления в бюджеты муниципальных образований местных налогов и сборов (по ставкам, установленным решениями представительных органов местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений), доходов от федеральных и региональных налогов и сборов (по ставкам, установленным в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений). Для муниципальных районов и поселений каждого субъекта Российской Федерации устанавливаются единые налоговые ставки и нормативы отчислений по отдельным видам налогов для зачисления в местные бюджеты. Не допускается установление указанных нормативов законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий год и (или) иным законом субъекта Российской Федерации на ограниченный срок действия.
Предложенный подход, в соответствии с которым определенные налоговые источники закрепляются за местным бюджетом на постоянной основе, а субъект Федерации не может ежегодно изменять установленные нормативы, представляется достаточно конструктивным. Это позволит муниципалитетам своевременно утверждать бюджет на очередной финансовый год, разрабатывать его обоснованный прогноз, а также вести стратегическое планирование, что будет способствовать стабилизации муниципальной экономики. Вместе с тем ряд положений закона, касающихся формирования доходных источников местного бюджета, является, по нашему мнению, спорным.
Так, вряд ли можно согласиться с имеющейся в проекте закона трактовкой собственных доходов местного бюджета, в соответствии с которой последние охватывают все доходы муниципалитета, включая закрепленные и регулирующие источники. В законопроекте не употребляется термин «регулирующие» налоги, хотя очевидно данные налоги имеются в виду под «дополнительными нормативами отчислений от федеральных налогов и сборов на временной основе».