Вторым этапом налоговой реформы стало введение в действие с 01 января 1999 года части первой НК РФ[15], в основу которого были положены прогрессивные схемы и модели налогообложения. Установлены принципы построения и функционирования налоговой системы, порядок введения, изменения и отмены налогов, определено правовое положение налогоплательщиков, налоговых агентов и других участников налоговых правоотношений, установлены положения по определению объектов налогообложения, исполнению налоговой обязанности, привлечению к ответственности за налоговые правонарушения. Цель создания НК РФ — воздействовать через такой экономический инструмент, как «налоги», на развитие производства, усиление экономической интеграции, избежание двойного налогообложения и др.
В целях совершенствования налоговых отношений с середины 1990-х гг. в Российской Федерации проводятся преобразования системы налогообложения. Значительным шагом в совершенствовании налогового законодательства являлась его кодификация — разработка и принятие Налогового кодекса РФ.
В числе безусловных успехов налоговой реформы следует отметить принятие в 1998 году части первой Налогового кодекса, которую стал основополагающим документом, обеспечивающим на протяжении 7 лет эффективное регулирование отношений по установлению и введению налогов, налоговому контролю и привлечению к налоговой ответственности. Налоговый кодекс Российской Федерации устанавливает трехуровневую систему налогов и сборов — в России взимаются федеральные, региональные и местные налоги.
Источники права, в том числе и налогового, установлены и прямо обозначены Конституцией РФ[16]: международные договоры Российской Федерации (ст. 15); федеральные конституционные законы (ч. 5 ст. 66 и другие); федеральные законы (ч. 2 ст. 76 и другие); регламенты палат Федерального Собрания (ч. 2 ст. 100, ч. 4 ст. 101); постановления Совета Федерации и Государственной Думы (ч. 2, 3 ст. 102, ч. 2, 3 ст. 103); указы и распоряжения Президента (ч. 1 ст. 90); постановления и распоряжения Правительства (ч. 1 ст. 115); конституции (ст. 66) и законы (ст. 72) республик в составе Российской Федерации, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов (ч. 2 ст. 5); законы и иные акты субъектов Федерации (ст. 76. ч. 2 ст. 85, ст. 125), федеративный и иные государственно-правовые договоры (ч. 3 ст. 11, ст. 125); решения органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 46).
Обобщенное представление об источниках налогового права дают ст. 1 и 7 НК РФ, которые соответственно называются «Законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах, нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах» и «Действие международных договоров по вопросам налогообложения». Согласно названным нормам к источникам налогового права относятся международные договоры Российской Федерации, законы (федеральные и субъектов РФ), а также иные нормативные правовые акты о налогах и сборах.
Система источников налогового права включает множество элементов, представляющих собой нормативные правовые акты, регулирующие налоговые отношения. Источником налогового права может считаться нормативно-правовой акт, содержащий положения относительно установления, введения и взимания налогов и сборов, налогового контроля, а также относительно привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения.
Налоговый кодекс как основа налоговой налогового права призваны выполнять две взаимосвязанные задачи.
Во-первых, он является неотъемлемой частью финансового правотворчества, которое, в свою очередь, представляет одно из основных направлений финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления.
Во-вторых, он представляет собой форму существования налоговых норм, т, е, внешнее объективированное выражение общеобязательных правил поведения субъектов в налоговых отношениях. Форма источника налогового права содержит знания о действующем законодательстве, регулирующем налоги и сборы.
Нормативные правовые акты о налогах и сборах имеют определенные особенности вступления в законную силу. Согласно общему правилу акт налогового законодательства может вступить в силу при одновременном наличии двух условий процедурного характера: 1) не ранее чем по истечении одного месяца со дня официального опубликования; 2) не ранее первого числа очередного налогового периода по соответствующему налогу. С учетом соблюдения двух названных условий в самом акте о налогах или сборах устанавливается конкретная дата вступления в законную силу. Официальными источниками опубликования нормативных актов о налогах или сборах служат «Собрание законодательства Российской Федерации», «Российская газета» или «Парламентская газета».
Особые правила вступления в законную силу установлены относительно актов налогового законодательства, вводящих новые налоги или сборы. Кроме названных двух условий, акты, предусматривающие новые налоги или сборы, должны соответствовать дополнительному требованию. Подобные нормативные правовые акты вступают в законную силу не ранее первого января гола, следующего за годом их принятия, но в любом случае не ранее истечения месячного срока с момента их официального опубликования.
Статья 57 Конституции РФ[17] определяет, что «законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют». Положение ст. 57 Конституции РФ получило развитие в НК РФ, согласно п. 2 ст. 5 которого акты законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые налоги и (или) сборы, повышающие налоговые ставки, размеры сборов, устанавливающие или отягчающие ответственность за нарушение налогового законодательства, устанавливающие новые обязанности или иным образом ухудшающие положение участников налоговых правоотношений, обратной силы не имеют.
Интересной спецификой Кодекса как источника налогового права, отличающей налоговое законодательство от иных нормативных правовых актов, является действие в качестве переходного закона. Переходный период налогового закона предполагает, что в случае изменения налоговых норм не в пользу фискально-обязанных лиц для отдельных субъектов сохраняется ранее действовавший правовой режим.
Налоговый кодекс, как и источники иных отраслей (подотраслей) права, обладает следующими свойствами:
- формальная определенность;
- общеобязательность, охраняемая возможностью государственного принуждения;
- законность, заключающаяся в наличии юридической силы. Источник налогового права должен быть издан в пределах компетенции соответствующим государственным или муниципальным органом; соответствовать актам вышестоящих органов; надлежащим образом опубликован (обнародован).
Вместе с тем Кодекс имеет свои характерные черты, отличающие его от совокупностей нормативно-правовых актов, регулирующих иные отрасли (подотрасли) права.
Во-первых, НК РФ регулирует общественные отношения, составляющие предмет налогового права. Предмет налогового права служит правообразующим фактором правотворчества в налоговой сфере.
Во-вторых, вопросы, регулирующие налогообложение, не могут выноситься на референдум. Данное положение вытекает из норм Конституции РФ (ст. 71, ч. 1 ст. 76, ч. 3 ст. 104, ст. 106), которые нашли развитие в Федеральном законе «О референдуме в Российской Федерации»[18]. Согласно названному Закону вопросы принятия и изменения налогов и сборов на референдум не выносятся. Однако отсутствие возможности принятия нормативного правового акта о налогах и сборах всенародным голосованием не означает малозначительности налогового законодательства. Напротив, обсуждение на референдуме неоправданно усложнило бы налоговый процесс, сделало его весьма дорогостоящим. Обсуждение проектов налоговых законов осуществляется через средства массовой информации, а принятие осуществляется парламентом, т. е. посредством представительной демократии.
В-третьих, налоговое право, являясь кодифицированной подотраслью финансового права, регулируется не только НК РФ. Источники налогового права характеризуются множественностью, обусловленной принципом разделения властей и федеративной природой российского государства. Налоговый кодекс РФ использует обобщенное понятие «законодательство о налогах и сборах», особенностью которого является включение не только законов в собственном смысле, но и других нормативных правовых актов.
Нормативное правовое определение налогового законодательства Российской Федерации отсутствует, в то время как в правовой науке имеются различные точки зрения на это понятие. В широком смысле налоговое законодательство Российской Федерации представляет совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере фискальных платежей, элементами которого являются такие подотрасли и институты системы законодательства Российской Федерации, как законодательство о налогах и сборах, законодательство Российской Федерации о таможенных платежах и законодательство Российской Федерации о фискальных сборах.
В свою очередь структура налогового законодательства Российской Федерации в широком смысле определяется структурой его частей: законодательством о налогах и сборах, законодательством о фискальных платежах и законодательством о таможенных платежах. В узком смысле налоговое законодательство Российской Федерации являясь институтом финансового законодательства Российской Федерации, представляет совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере исключительно налогов, в т.ч. властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения.