Реформирование налоговой системы должно сопровождаться улучшением контрольных функций специализированных органов, сведением к необходимому минимуму мер текущего налогового контроля за деятельностью налогоплательщиков, сосредоточением ресурсов контролирующих органов на ключевых сферах, исключением возможного дублирования контрольных полномочий различными государственными органами. Упрощение налогового контроля может быть достигнуто только в условиях создания более простой и понятной налоговой системы.
В целях повышения эффективности деятельности органов налогового контроля необходимо освободить эти органы от выполнения несвойственных им функций. В частности, речь должна идти об освобождении налоговых органов от исполнения функций фискальных агентов, отвечающих за доходы государства, а также от функций лицензирующих органов, выдающих разрешение на осуществление той или иной деятельности. Кроме того, целесообразно рассмотреть вопрос о необходимости сохранения за налоговыми органами функций валютного контроля и оценить целесообразность выполнения ими обязанностей контроля за кассовыми операциями.
4. Законодательство о налогах и сборах может стать эффективным только при наличии возможности привлекать к ответственности лиц, виновных в совершении правонарушений. Налоговая ответственность ограничивается привлечением к ответственности лиц за налоговые правонарушения. Для эффективного воздействия на поведение налогоплательщиков и иных участников налоговых отношений необходимо пересмотреть всю систему юридической ответственности в налоговой сфере, включая уголовное и административное преследование. Необходимо разработать систему юридической ответственности должностных лиц налоговых органов за принимаемые ими решения[13].
Система налогообложения должна учитывать инфляцию. В связи с этим было отмечено, что при налогообложении доходов физических лиц несколько налоговых вычетов зафиксированы в НК РФ в абсолютных показателях. Поэтому в ближайшие годы необходимо осуществить постепенное увеличение с учетом инфляции вычетов на образование и здравоохранение (в т.ч. медицинское страхование).
2.2 Совершенствование системы налогового контроля
При доработке первой части НК РФ необходимо:
– упорядочение процесса проведения выездных проверок при ограничении сроков их проведения, а также процедур проведения камеральных проверок (в частности, исключить возможность истребования у налогоплательщика неограниченного количества документов);
– законодательное закрепление правовых последствий проведения повторных налоговых проверок как меры, направленной на выявление нарушения законодательства о налогах и сборах органами налогового контроля;
– совершенствование системы налоговой ответственности, более четкое распределение функций между налоговыми органами и судами по привлечению к ответственности.
Любые изменения первой части НК РФ не должны затрагивать базовые принципы регламентации налоговых правоотношений:
– презумпцию невиновности налогоплательщиков;
– исключительно судебную процедуру привлечения к налоговой ответственности налогоплательщиков;
– приоритет интересов налогоплательщиков при наличии неустранимых сомнений и противоречий актов законодательства о налогах и сборах.
В рекомендациях слушаний предложено рассмотреть вопрос о внесении изменений в административную и уголовную ответственность должностных лиц органов налогового контроля за злоупотребления своими властными полномочиями.
Многие задачи по реформированию системы налогового контроля можно решить без внесения каких-то кардинальных изменений в законодательство. Однако федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов и в сфере таможенного дела, должны разработать соответствующую методологию проведения контрольных мероприятий, исключающую неоправданно высокие расходы государства на финансирование деятельности налоговых и таможенных органов, а также минимизирующую административные издержки налогоплательщика, связанные с выполнением им требований налоговых и таможенных органов.
В числе мер по совершенствованию мероприятий налогового контроля следует рассмотреть вопрос об упрощении существующей системы налоговой отчетности, об исключении из правоприменительной практики неоправданного расширения полномочий контролирующих органов в рамках проводимых ими камеральных проверок.
Повышение эффективности работы контролирующих органов должно сопровождаться повышением ответственности налоговых и таможенных органов за принимаемые ими решения. Внедрение в налоговую сферу практики компенсации ущерба налогоплательщикам, причиненного незаконными действиями или решениями контролирующих органов, безусловно, повысит ответственность государственных органов.
Одной из серьезных проблем, которые мешают созданию эффективной системы налогового контроля, является проблема постепенной трансформации функций налоговых органов из контрольных в фискальные. При формулировании задач, стоящих перед налоговыми органами, происходит подмена задачи по контролю за правильностью соблюдения законодательства о налогах и сборах задачей по обеспечению поступлений финансовых средств в бюджет в определенном объеме. Хотя налоговый орган как финансовый контролер должен быть дистанцирован от решения задач по наполнению бюджета финансовыми ресурсами. Поэтому при реформировании системы налогового контроля необходимо пересмотреть фактически сложившийся статус налоговых органов как фискальных, ответственных за сбор налогов, и прекратить плановые задания ФНС РФ по сбору налогов. Критериями оценки эффективности контрольной работы налоговых органов должно быть количество:
– налогоплательщиков, охваченных выездными проверками;
– вынесенных по итогам проверок (и не отмененных впоследствии в судах) решений налоговых органов.
Для повышения эффективности контрольных мероприятий и борьбы с налоговыми правонарушениями необходимо эффективное информационное взаимодействие ФНС РФ, ГТК РФ и МВД РФ.
2.3 Изменения налога на прибыль организаций
В своих рекомендациях Парламенту и Правительству РФ участники слушаний отметили, что взимаемый в настоящее время налог на прибыль должен выполнять не только фискальную, но и регулирующую функцию. Дальнейшее снижение налоговой ставки сегодня невозможно. Однако для хозяйствующих субъектов, осуществляющих значимые для государства и общества виды деятельности, необходимо разработать меры налогового стимулирования. Именно поэтому целесообразно в рамках главы 25 НК РФ разработать меры, направленные на стимулирование инвестиционной активности организаций[14].
Для стимулирования инновационной активности нужно изменить порядок отнесения на расходы в целях расчета облагаемой базы по налогу на прибыль затрат на осуществление НИОКР. В связи с этим предложены следующие меры:
– сократить сроки, в течение которых расходы на НИОКР включаются в состав прочих расходов в целях налога на прибыль (возможно установление общего порядка);
– включить в состав прочих расходов весь объем расходов на НИОКР, которые не привели к положительному результату.
Кроме того, в интересах стимулирования инвестиционной деятельности предприятий будет изменен порядок переноса на будущее убытков, учитываемых при определении налогооблагаемой базы по налогу на прибыль организаций.
2.4 Изменения налога на добавленную стоимость
Реформирование системы начисления и уплаты налога на добавленную стоимость (далее – НДС), по мнению участников парламентских слушаний, должно осуществляться с учетом международного опыта, в том числе – Европейского Союза. Целями реформы должны стать:
– снижение издержек налогоплательщика по исполнению налогового законодательства;
– отказ от принципа «кредитования налогоплательщиком государства»;
– снижение административных затрат на проведение контрольных мероприятий[15].
В рамках продолжающейся реформы начисления и уплаты НДС следует провести несколько серьезных мероприятий.
1. Необходимо осуществить переход к методу начисления. Это предполагает включение в налоговую базу стоимости реализованных товаров (работ, услуг) с момента их отгрузки, а также включение в состав налоговых вычетов тех налогов, которые начислены контрагентам налогоплательщиков по приобретаемым товарам (работам, услугам). Обязательным условием перехода на метод начисления является повышение эффективности работы налоговых органов по контролю за выставлением счетов-фактур.