Приведенные факты неудачного внедрения нового Налогового кодекса могут привести к серьезным последствиям социального характера, извратить до своей полной противоположности принимаемые прогрессивные шаги руководства республики по созданию благоприятной среды для развития предпринимательства и спровоцировать уход части бизнеса в тень, либо вывод его за пределы республикиНалоговый кодекс является документом, сравнимым по важности с Конституцией, так как определяет основные параметры правового поля для предпринимателей. Подтверждением важности Налогового кодекса являются исторические примеры становления европейских демократий, которые образовались именно в рамках борьбы за ограничение полномочий монархии в области установления и сбора налогов. В этой связи уместен разговор о форме налогового режима в Кыргызстане.
Так, налоговый режим, основанный на принципах партнерства предпринимателей и государства, можно назвать демократическим налоговым режимом. А налоговый режим, в котором у налогоплательщиков отсутствуют права, при этом точка зрения государства является единственно верной, и существует специальный орган для контроля и подавления налогоплательщиков, можно назвать тоталитарным налоговым режимом.
Действующая редакция Налогового кодекса в оговоренной нами классификации налоговых режимов представляет собой авторитарную налоговую систему. Подтверждением данному утверждению служат следующие нормы:
Разделение властей
Отсутствует разделение властей, которое является признаком правового государства. Исполнительная власть активно вмешивается в работу законодательной власти.
Так, часть 1 статьи 5 действующего Налогового кодекса устанавливает прямое ограничение на законодательную деятельность Жогорку Кенеша:
Статья 5 Налогового кодекса Кыргызской Республики:
«Статья 5. Порядок внесения поправок в Налоговый кодекс
1. Все проекты внесения поправок в Налоговый кодекс подлежат предварительной экспертной оценке Министерства финансов Кыргызской Республики до их рассмотрения правительством и Жогорку Кенешем Кыргызской Республики.
Проекты законов о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты принимаются только с согласия правительства Кыргызской Республики».
Здесь возникает множество вопросов. Почему для законодательной работы в области налогообложения требуется согласие правительства? Чем продиктовано данное требование?
Здесь интересны доводы чиновников – они утверждают, что если принимать изменения в налогообложении, то в конечном счете это повлияет на бюджет страны. В этом случае правительство не сможет исполнить бюджет. Других аргументов нет. Все упирается в исполнение бюджета.
Их опасения необоснованны, так как в части налогов действует норма, в соответствии с которой все изменения в налоговом законодательстве должны вступать в силу только со следующего года. Это обеспечивает неизменность бюджетного задания для правительства и, следовательно, доводы правительства о сложностях исполнения бюджета в случае вмешательства законодателей в налоговое законодательство являются искусственными, надуманными и несостоятельными.
Вообще, как следует из теории государства, правовым называется только то государство, которое осуществляет свои полномочия при четком разделении ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной. Любое ограничение любой ветви власти означает, что государство не является правовым. Выводы делайте сами.
Презумпция невиновности
В действующей редакции Налогового кодекса отсутствует понятие презумпции невиновности или добросовестности налогоплательщика. В принципе, эти понятия нетождественны. Но нас сейчас не интересуют детали. Речь идет об элементарных механизмах защиты гражданских прав налогоплательщика.
Поскольку налоговое законодательство содержит механизмы принуждения в отношении налогоплательщика, такие, как обязательные налоговые проверки и обязательная отчетность, необходимо ввести в налоговое законодательство презумпцию невиновности. В настоящее время налоговые инспекторы прямо злоупотребляют своим положением в процессе налоговых проверок, производят произвольные доначисления, не подкрепленные расчетами и доказательной базой. Налогоплательщик заранее ставится в положение виновного и впоследствии вынужден доказывать свою невиновность.
Мало того, в отношении налогоплательщиков, которым доначислены, часто неправомерно, налоговые обязательства на сумму, превышающую 500 тыс. сом, возбуждаются уголовные дела. Причем уголовные дела возбуждаются до вынесения решения по налоговым спорам в экономических коллегиях в соответствии гражданским процессом. Это беззаконие при наличии только видимости законности!
Презумпция невиновности налогоплательщика должна содержать норму, в соответствии с которой запрещено возбуждать уголовное дело до вынесения решения экономической коллегией в соответствии с гражданским процессом.
Разъяснение спорных вопросов
Правом на разъяснение норм Налогового кодекса наделена исполнительная власть, что противоречит основному Закону Кыргызской Республики, устанавливающему в том числе и порядок толкования (разъяснения). В соответствии с Законом «О нормативных правовых актах» правом на толкование или разъяснение нормы закона обладает тот же орган, который принял данный закон.
Статья 50 Закона «О нормативных правовых актах»:
«VII. Толкование (разъяснение) нормативных правовых актов
Статья 50. В случае обнаружения неясностей нормативных правовых актов, неправильной или противоречивой практики их применения правотворческий орган, принявший соответствующий акт, дает необходимые разъяснения его норм, оформляемые в специальном акте.
Статья 51 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики»:
«В соответствии со статьей 58 Конституции Кыргызской Республики Жогорку Кенеш Кыргызской Республики дает официальное толкование принятых им нормативных актов».
Статья 58 Конституции Кыргызской Республики:
«Статья 58.
1. К ведению Жогорку Кенеша относятся:
1) принятие Конституции, внесение изменений и дополнений в настоящую Конституцию, а также принятие новой редакции Конституции в установленном настоящей Конституцией порядке;
2) принятие законов;
3) официальное толкование Конституции и принятых им законов;…»
Вроде бы написано четко и недвусмысленно – Жогорку Кенеш дает официальное толкование принятых им законов. При этом само название главы VII приравнивает по смыслу значения терминов «толкование» и «разъяснение».
Тем не менее, в соответствии со статьей 18–1 Налогового кодекса право предоставления разъяснений дано Министерству финансов, то есть исполнительному органу, что противоречит Закону «О нормативных правовых актах».
В целях срочной корректировки сложившейся крайне тревожной ситуации и предотвращения подобных коллизий в будущем целесообразно создать при Министерстве экономического развития и торговли, отвечающего за разработку и проведение фискальной политики, Рабочую комиссию (Методологический Совет), который будет работать на постоянной основе в течение всего периода внедрения Налогового кодекса. Комиссия должна состоять из представителей заинтересованных министерств и ведомств, Жогорку Кенеша, ведущих бизнес-ассоциаций, членов Рабочей комиссии по разработке новой редакции Налогового кодекса.
В компетенцию Комиссии должны входить:
1. Разработка и экспертиза проектов подзаконных актов налогового законодательства.
2. Создание банка запросов по сложным и спорным вопросам налогового законодательства и оперативная выработка согласованных решений по ним.
3. Разъяснение вопросов налогового законодательства.
4. Разработка предложений по внесению изменений и дополнений в налоговое законодательство.
Современная налоговая система должна быть справедливой, эффективной и доступной для понимания. Между тем в последние десятилетия как в западных странах, так и в КР появились и получили развитие тенденции усложнения налогового законодательства, распространения затратных и малоэффективных мер налогового администрирования. В результате неоправданно высокое бремя налогов стало возлагаться на рядовых неплательщиков и на производительный сектор экономики в целом, в то время как искушенные в финансовых технологиях и пользующиеся услугами высококвалифицированных консультантов представители финансово-банковского сектора, сферы биржевой торговли, крупномасштабных международных валютных и кредитно-финансовых операций криминального бизнеса пользуются практическим режимом иммунитета от всех форм налогообложения.
Понимая неприемлемость подобной ситуации, законодатели ведущих западных стран начали активно разрабатывать и реализовывать меры по упрощению системы налогообложения, ликвидации наиболее явных пробелов в законодательстве, позволяющих состоятельным гражданам вполне легально уклоняться от выполнения своих налоговых обязательств, и по формированию новой атмосферы доверительных, основанных на взаимопонимании, отношений с рядовыми налогоплательщиками. Настало время серьезно заняться этой проблемой и в Кыргызстане.