Несовершенство налоговых систем в перечисленных аспектах существовало всегда. Однако уменьшение возможностей финансирования государственных расходов через налоги, а также стремление к более рациональному использованию природных ресурсов сделало необходимость решения этих проблем более настоятельной и неотложной.
Реформы личного подоходного налога в развитых странах включают следующие основные направления.
• Расширение базы налогового обложения. В этом отношении можно выделить два подхода. Первый состоит в том, чтобы включить в базу налогового обложения новые источники дохода, например социальные пособия, особенно пособия по болезни и безработице, и доходы от прироста капитала. Второй подход сводится к устранению льготного режима налогообложения некоторых видов доходов, особенно дополнительных выплат, уменьшению возможностей вычета затрат из суммы облагаемого дохода и отмене субсидий, предусмотренных налоговой системой. Многие реформы решают вопрос о вычете из облагаемого дохода процентов по ссудам и кредитам. В скандинавских странах эти вычеты в настоящее время резко сокращены. Ряд стран (например, США) разработали сложное законодательство против использования налоговых убежищ.
• Пересмотр налоговых ставок. Почти все налоговые реформы предусматривают сокращение максимальных налоговых ставок, хотя в большинстве стран налог по этим ставкам платят не более 0,2 % налогоплательщиков. В некоторых государствах это сопровождается сокращением числа групп налогоплательщиков. В других странах введены минимальные средние налоговые ставки. В целом снижение предельных налоговых ставок дает больший эффект, чем изменение средних ставок, поскольку сокращение шедулярных ставок компенсируется расширением базы налогового обложения.
• Более единообразный режим обложения различных видов дохода. В многих налоговых системах размеры налогов зависят от вида дохода. Доход от прироста капитала обычно облагается по более льготным условиям, чем другие источники дохода, и т.д. Некоторые налоговые реформы предусматривают устранение этих различий с целью обеспечения более нейтрального налогового режима.
Реформы налогообложения доходов компаний включают следующие основные направления.
• Устранение налоговых льгот, искажающих решения об инвестициях. Многие системы налогообложения компаний предусматривают разные инвестиционные льготы (инвестиционные налоговые кредиты, региональные льготы и т. д.), и почти во всех системах "налоговая" амортизация значительно превышает экономическую. В целом реформы предусматривают отмену специальных инвестиционных льгот и положений, направленных на компенсацию инфляционных последствий и сближение "налоговой" амортизации с экономической.
• Снижение налоговых ставок. Расширение базы налогообложения неизменно сопровождается уменьшением налоговых ставок.
• Уменьшение дискриминации распределенной прибыли. Подобные меры иногда принимают форму разрешения компаниям вычитать из облагаемого дохода часть выплаченных дивидендов, предоставлять акционерам налоговый кредит (на всю налоговую сумму, уплаченную на уровне компании, или ее часть) или вводить систему отдельных ставок.
В отношении структуры налогов (прямых и косвенных) ключевой чертой многих реформ является введение или повышение роли налога на добавленную стоимость, так как по сравнению с подоходным этот налог является более нейтральным и поэтому считается, что он увеличивает стимулы к труду и сбережению, уменьшает сопротивление налогоплательщиков и затрудняет уклонение от налогообложения. Вместе с тем этот налог влечет за собой повышение административных издержек для налоговых властей и налогоплательщиков и может привести к росту регрессивности налоговой системы. По этим причинам некоторые страны отказались от введения налога на добавленную стоимость.
Хотя недостатка в предложениях по налоговым реформам нет, тем не менее крупные реформы осуществили всего лишь несколько стран. Такое положение объясняется несколькими причинами.
• Все еще нет ясности в вопросах о точных экономических и распределительных последствиях применения налоговых систем, например для стимулов к труду и инвестиционных решений.
• Политические цели, преследуемые налоговыми реформами, противоречат друг другу. Изменения, которые стимулируют, например, сбережения, могут исказить инвестиционную структуру, а изменения, предусматривающие более единообразный режим обложения семей, состоящих из одного или двух членов, получающих заработную плату, могут привести к дискриминации по отношению к одиноким налогоплательщикам.
• Политические цели реформ иногда носят двусмысленный характер. Так, большинство реформ нацелены на придание налоговым системам большей нейтральности. На практике, однако, трудно установить критерий оценки налоговой системы по этому признаку.
• Налоговые системы сложны, и их резкое и быстрое изменение неизбежно порождает оппозицию со стороны многих групп налогоплательщиков, обеспокоенных тем, что будут отменены их особые налоговые преимущества. Расширение базы налогового обложения путем отмены налоговых льгот порождает сопротивление организационных групп налогоплательщиков (например, фермеров, домовладельцев, страховых компаний).
• Налоговые реформы сталкиваются с многими трудностями, например, некоторые комиссии по налоговой реформе выступают за обложение доходов по системе, основанной на учете потребления граждан, но проблемы введения такого налога, связанные с переходным периодом и уклонением от уплаты налогов, заставили все правительства пока отказаться от принятия этого предложения. Введение новых налогов (в частности, на добавленную стоимость) занимает несколько лет и требует значительного увеличения налогового аппарата.
Несмотря на перечисленные трудности и ограничения, широкая дискуссия по налогам и масса выдвинутых предложений ставят налоговую реформу в "политическую" повестку дня и дают представление о том, в каком направлении может идти развитие налоговых систем. Предлагаемые пути решения налоговых проблем наталкиваются на значительные ограничения социально-экономического и административного характера, а огосударствление национального дохода в некоторых странах уже достигло предельной черты. Кроме того, в расчет приходится принимать и внешние аспекты налоговой политики, а конкретно то влияние, которое оказывают налоги на конкурентоспособность страны на мировом рынке. Рост налогов, в частности, отражается на темпах роста числа новых рабочих мест и вызывает повышение уровня безработицы. Это связано с тем, что во многих развитых странах предприниматель вынужден вносить платежи в фонды частного пенсионного страхования, выплачивать индивидуальные компенсации и льготы в натуре и выходные пособия при увольнении работников. Общая сумма таких затрат нередко в 2 раза и более превышает сумму заработной платы, которую работники получают "на руки". В соответствии с этим средняя стоимость рабочей силы в промышленности стран Западной Европы сейчас достигает 32 тыс. долл. в год при довольно большом разбросе между странами – от 40 тыс. долл. в Германии до 10 тыс. долл. в Португалии.
Естественно, инвесторы рассматривают стоимость рабочей силы как один из важнейших факторов, влияющих в долгосрочном плане на эффективность планируемых инвестиций, поэтому новые проекты, обещающие дополнительные рабочие места, уходят за рубеж.
Высокая стоимость рабочей силы существенно сужает финансовые возможности предприятий, и они вынуждены либо воздерживаться от дальнейшего расширения производства, либо искать другие возможности снижения издержек по найму рабочей силы. Одна их таких возможностей – нелегальный наем работников без выплаты соответствующих налогов и обязательных платежей. Однако этот путь весьма рискован как для предпринимателя, так и для работников и практикуется в основном в сфере малого бизнеса или в таких отраслях, как строительство, гостиничный бизнес, сезонные сельскохозяйственные работы и т. д. Крупные и средние промышленные предприятия чаще используют другие возможности: наем временных работников, работу на основе неполной занятости и исполнение трудовых обязанностей на основе краткосрочных контрактов. Уже сейчас на условиях временного найма во Франции работает примерно 20 % всех наемных работников, в Великобритании – около 30 %, в Испании каждые семь из десяти новых рабочих мест рассчитаны на временную занятость.
Основная экономия от применения временного найма для предпринимателей заключается в освобождении от выплаты выходного пособия, а это составляет крупные суммы. В Германии, например, увольнение постоянного работника обходится фирмам в среднем в 55 тыс. долл. на каждого работника. В Испании выходное пособие рассчитывается исходя из месячного оклада за каждый год работы. В случае ликвидации среднего предприятия выходные выплаты могут составлять десятки миллионов долларов, поэтому создание новых предприятий в отраслях, развитие которых существенно зависит от колебаний спроса, становится весьма рискованным делом. Следует также учитывать, что распространение временного найма во многих странах ограничено законом (в Германии, например, срок временной работы на одном предприятии не может превышать 9 месяцев). Поэтому страны, особенно выделяющиеся уровнем социальной защищенности работников, одновременно отличаются высоким уровнем безработицы.