Так Правительство РФ контролирует процесс разработки и исполнения федерального бюджета, представляет Государственной Думе отчет о его исполнении. Кроме того, Правительство РФ осуществляет единую политику в области государственных финансов, денег и кредита, контролирует и регулирует финансовую деятельность министерств и ведомств. Правительство РФ и Главное контрольное управление Президента РФ дают поручения по проведению последующего государственного финансового контроля Министерству финансов РФ.
Министерство финансов Российской Федерации обеспечивает проведение единой финансовой, бюджетной и налоговой политики в Российской Федерации и координирует деятельность в этой сфере других федеральных органов исполнительной власти. К основным задачам Министерства финансов РФ в этой сфере относятся: разработка проекта федерального бюджета и обеспечение исполнения федерального бюджета; составление отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ; осуществление внутриведомственного государственного финансового контроля. Министерство финансов РФ осуществляет также внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. Министерство финансов РФ может осуществлять также финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Оно организует финансовый контроль и проверки юридических лиц - получателей гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Федеральная служба страхового надзора - контроль за соблюдением страхового законодательства. Федеральная таможенная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля.[42]
Следует сказать, что вышеперечисленные соглашения о совместной деятельности между Счетной палатой РФ и государственными органами финансового контроля к сожалению являются скорее исключением из общих правил. Хотя без подобных соглашений очень сложно разграничить компетенцию и полномочия Счетной палаты РФ с другими органами государственного финансового контроля. Так если проанализировать положения ФЗ «О Счетной палате РФ» и Постановление Правительства РФ N 198, посвященное вопросам Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, то может сложиться впечатление, что полномочия вышеупомянутой службы значительно шире, чем у Счетной палаты РФ. Однако это противоречит статусам этих двух федеральных контрольных органов.
К сожалению, большинство контрольных органов предпочитает не координировать свою деятельность со Счетной палатой РФ, а «тянуть одеяло на себя», как это до недавнего времени делало Министерство финансов РФ. Их противостояние со Счетной палатой РФ привело к тому, что эти две организации фактически конкурировали и вступали между собой в ожесточенную полемику в сфере оценки правильности расходования бюджетных средств.[43]
2.4 Организационно-правовые основы деятельности ФС ФБН и место ФС ФБН в системе органов государственного финансового контроля
Для характеристики роли Росфиннадзора в системе федеральных органов государственного финансового контроля необходимо составить представление об истории возникновения Службы, о ее правовом статусе, а также о взаимосвязи и взаимодействии ФС ФБН с другими органами государственной власти. Стоит отдельно сказать о взаимодействии в рамках системы органов финансового контроля, а также об отношениях с другими органами государственной власти, которые, так или иначе, оказывают влияние на деятельность Службы.
В первую очередь, обратимся к вопросам создания Росфиннадзора. Служба была образована в ходе административной реформы, проводимой на основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314.[44] ФС ФБН была создана на базе Департамента государственного финансового контроля и Департамента валютного контроля, существовавших в рамках Министерства финансов РФ, и соответствующих территориальных органов (контрольно-ревизионных управлений и территориальных органов валютного контроля). Цели данной реорганизации состояли в разделении нормотворческих, правоустанавливающих и контрольно-надзорных функций в системе органов исполнительной власти, а также в сокращении численности работников этих органов.
Действительно, отделение органов, осуществляющих финансовый контроль, представляется прогрессивным шагом в целях более эффективного осуществления контрольно-надзорных мероприятий. Однако нельзя забывать, что ФС ФБН находится в ведении Министерства финансов РФ, которое осуществляет координацию и контроль ее деятельности. В связи с этим, нередко возникает вопрос о степени независимости Службы и самостоятельности реализации ее функций. Некоторые авторы предполагают, что ФС ФБН осуществляет внутриведомственный контроль по отношению к государственному сектору экономики и организациям, получающим бюджетные средства.[45] С нашей точки зрения, такая позиция представляется необоснованной, так как Росфиннадзор является федеральным органом исполнительной власти, обладающим определенным кругом полномочий, собственной организационной структурой, и осуществляет функции по контролю и надзору за различными субъектами правоотношений, связанными с финансовой деятельностью государства. Кроме того, согласно определению, данному в Лимской декларации, органы внутреннего финансового контроля должны создаваться внутри органа государственного власти и проверять лишь деятельность данного государственного органа. Действительно, внутренний финансовый контроль существует и внутри ФС ФБН, однако это представляется важным для любой организации. Таким образом, нет оснований для того, чтобы говорить о внутреннем финансовом контроле, когда речь идет о проведении контрольных мероприятий вне рамок самого Росфиннадзора.
Переходя к вопросам взаимоотношений Службы с иными органами государственной власти, заметим, что в этой сфере возникает множество проблем. Ввиду отсутствия ясной и четко урегулированной системы органов финансового контроля, существуют как пробелы в некоторых сферах, так и напротив, дублирование функций различными органами.
Наибольшие проблемы, по нашему мнению, возникают в ходе функционирования и взаимодействия ФС ФБН и Счетной Палаты РФ. До сих пор среди ученых и государственных чиновников не прекращаются споры по поводу того, какой орган наиболее важен и как должны быть распределены полномочия между ними.[46] Существует точка зрения, что объективный финансовый контроль может осуществлять только Счетная Палата, как единственный самостоятельный и независимый орган. Однако нельзя забывать о ее подотчетности Федеральному Собранию РФ. С нашей точки зрения, правильным было бы установить более четкую регламентацию и разграничение полномочий двух органов, определить приоритетные и исключительные направления деятельности каждого из них. С другой стороны, представляется необходимой и некая координация деятельности Счетной палаты РФ и ФС ФБН. В настоящее время взаимодействие происходит, в основном, в виде согласования проектов планов контрольно-ревизионной работы на очередной год; проверки и ревизии могут распределяться по времени, чтобы два органа не действовали одновременно.
Представляется чрезвычайно важным взаимодействие ФС ФБН и Министерства финансов РФ (Министерство). В связи с тем, что Служба не вправе осуществлять правотворческие функции, нормативное регулирование различных вопросов ее деятельности возлагается, в основном, на Министерство. Для обеспечения эффективного выполнения Росфиннадзором правоприменительных функций Министерство должно издавать акты нормативного характера, регулирующие различные сферы деятельности Службы, закрепленные в Положении. Однако нельзя забывать, что, несмотря на то, что ФС ФБН находится в ведении Министерства, она не подчиняется ему непосредственно, а обладает независимостью, самостоятельно реализует свои полномочия. Смысл преобразований, произошедших в ходе административной реформы 2003 года, состоит не в создании иерархической системы «федеральное министерство - федеральная служба - федеральное агентство», а в четком разграничении компетенции обозначенных федеральных органов исполнительной власти.
Одной из ключевых задач является регулирование вопросов взаимодействия Росфиннадзора с Федеральным Казначейством. Федеральное Казначейство наделено полномочиями по предварительному и текущему финансовому контролю, в то время как ФС ФБН, в основном, осуществляет последующий финансовый контроль в бюджетной сфере. Для эффективной работы одной федеральной службы необходимо поддержание постоянной связи с другой: важно организовать оперативный обмен информацией между двумя органами для осуществления более эффективного контроля.
Что касается функции ФС ФБН по валютному контролю, то она подразумевает тесное взаимодействие Службы с Правительством РФ, с Центральным Банком РФ, таможенными и налоговыми органами. Здесь вновь возникает проблема надлежащего нормативно-правового регулирования отношений между ними.
Важно также урегулировать вопросы взаимоотношений Росфиннадзора с Генеральной прокуратурой РФ (Прокуратурой), иными правоохранительными органами. По результатам проводимых проверок ФС ФБН передает материалы об обнаруженных правонарушениях в Прокуратуру и Министерство внутренних дел, которые, в свою очередь, осуществляют следственные действия и направляют дела в суды. Вопросы взаимодействия регулируются, в частности, Приказом Министерства финансов РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ от 7 декабря 1999 года N 89н/1033/717,[47] который, однако, нуждается во внесении изменений, связанных с реформированием системы федеральных органов исполнительной власти.