В современных условиях ревизия как контрольное мероприятие в финансовой сфере востребована очень широко, что закреплено во многих законодательных и нормативно - правовых документах. Федеральный закон «О счетной палате РФ» предусматривает проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, в ходе проведения которых на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяется своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета.[28] Указом Президента РФ «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» от 25.07.1996 N 1095 признано необходимым проведение не реже одного раза в год соответствующими контрольными органами комплексных ревизий и тематических проверок поступления и расходования бюджетных средств в федеральных органах исполнительной власти, на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета. Из этого можно сделать вывод о том, что ревизии и проверки широко распространены в практике контролирующих органов именно как основные методы финансового контроля.[29] Само название «контрольно-ревизионной» деятельности подразумевает активное использование Счетной палатой РФ такого метода финансового контроля как ревизия. Понятия «финансовый контроль» и «контрольно-ревизионная деятельность» не следует путать. Важно помнить, что ревизия, как метод контрольно-ревизионной деятельности присуща только последующему контролю (по времени осуществления выделяют также предварительный и текущий финансовый контроль). Таким образом, контрольно-ревизионная деятельность является лишь одним из видов деятельности по обеспечению последующего финансового контроля Счетной палатой РФ. Ревизия в свою очередь, является лишь одним из методов осуществления Счетной палатой РФ контрольно-ревизионной деятельности.
В теории финансового контроля выделяют следующие виды ревизий:[30]
По способу назначения:
1) плановые.
2) внеплановые.
По степени охвата данных в процессе проверки:
1) сплошные (проверяются все документы).
2) выборочные (проверяются только некоторые документы).
В зависимости от полноты охвата объекта контроля:
1) полные (охватывают деятельность за весь финансовый год).
2) частичные (охватывают деятельность за квартал/полугодие).
3) комплексные (проверяется вся финансово-хозяйственная деятельность).
4) тематические (проверяются только определенные виды деятельности).
По содержанию:
1) документальные
2) фактические (например, инвентаризация, фактический пересчет денег).
Как мы видим, Счетная палата РФ при проведении контрольных мероприятий может осуществлять практически все известные виды ревизий, что соответствует ее статусу высшего специализированного органа государственного финансового контроля. Исключение составляют только внеплановые ревизии, так как в соответствии с Регламентом Счетной палаты РФ «контрольные и экспертно-аналитические мероприятия проводятся Счетной палатой в соответствии с утвержденными в установленном порядке годовыми и текущими планами. Мероприятия, не включенные в план, не проводятся».[31]
Кроме того, в связи с осуществлением Счетной палатой РФ контрольно-ревизионной деятельности возникают и другие вопросы. Дело в том, что нормативного определения ревизии нигде не приводится. Существую лишь отдельные попытки закрепить в нормативном акте определение, порядок, цель и задачи ревизии и проверки. В качестве примера можно привести Инструкцию о порядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами Министерства финансов Российской Федерации.[32]
Однако по заключению Минюста России от 06.05.2000 N 3447-ЭР[33] Инструкция не нуждается в государственной регистрации. Другими словами, соблюдение ее требований юридически обязательно только в системе Минфина России. Таким образом, единого, закрепленного нормативным способом, подхода к проведению ревизии нет. Поэтому сегодня все государственные органы, осуществляющие финансовый контроль, проводят контрольно-ревизионные мероприятия каждый по своим внутренним правилам, что открывает широкий простор для произвольных действий проверяющих.
На сегодняшний день из Бюджетного кодекса РФ исключено любое упоминание о ревизии, как контрольном мероприятии в сфере использовании средств бюджета. Директор НИФИ Минфина России Ю.А. Данилевский указывает, что Бюджетный кодекс РФ - это основной закон бюджетной жизни, на базе которого строится все остальное. А это означает, что исключение понятия ревизии из Бюджетного кодекса РФ фактически равносильно ее запрещению в бюджетной сфере.[34] Возникает вопрос: может ли Счетная палата РФ проводить комплексные и просто ревизии деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств? Чтобы снять указанные и схожие с ними вопросы, тщательная и вдумчивая работа по внесению изменений и дополнений в нормативные акты, регулирующие контрольно-ревизионную деятельность органов государственной власти. Тот же автор указывает, что исключение ревизии из практики государственного финансового контроля приведет к непоправимым последствиям. Реальный последующий контроль за использованием государственных средств фактически перестанет существовать.
Процедура контрольно-ревизионного мероприятия, проводимого Счетной палатой РФ
В Конституции РФ указывается, что порядок деятельности Счетной палаты РФ при осуществлении контроля за исполнением федерального бюджета (в том числе и при проведении контрольно-ревизионных мероприятий) определяется федеральным законом.[35] Однако в федеральном законе «О Счетной палате РФ» вопросы организации, проведения и документирования контрольных мероприятий отражены в достаточно общем виде. Так в соответствии со ст. 15 федерального закона «О Счетной палате РФ» контрольная деятельность проводится Счетной палатой РФ посредством проведения комплексных ревизий и тематических проверок, по итогам которых составляется отчет. При проведении таких проверок должностные лица Счетной палаты РФ не должны вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых организаций, а так же предавать гласности свои выводы до завершения ревизии (проверки) и оформления ее результатов. О результатах проведенных ревизий и проверок Счетная палата РФ информирует Совет Федерации и Государственную Думу. Также в законе указывается, что «Счетная палата РФ осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности».[36] Счетная палата РФ строит свою работу на основе годовых и текущих планов и программ, которые формируются исходя из необходимости обеспечения всестороннего системного контроля за исполнением федерального бюджета с учетом всех видов и направлений деятельности Счетной палаты РФ. Планирование осуществляется на основе разрабатываемых Счетной палатой для этих целей технико-экономических норм и нормативов, контрольных и ревизионных стандартов, методических указаний. Непосредственно порядок подготовки и проведения мероприятий всех видов и форм контрольной и иной деятельности Счетной палаты РФ определяется Регламентом Счетной палаты РФ. Как уже отмечалось в данной работе ранее, контрольные мероприятия (далее просто мероприятия) проводятся Счетной палатой РФ в соответствии с утвержденными в установленном порядке годовыми и текущими планами. Мероприятия, не включенные в план, не проводятся. Кроме того, обязательным условием проведения мероприятия является наличие утвержденных программ. Проекты программ мероприятий разрабатываются в структурных подразделениях аппарата Счетной палаты РФ под руководством члена Коллегии, ответственного за проведение данного мероприятия, на основе контрольных и ревизионных стандартов, методических указаний, технико-экономических норм и нормативов, иных внутренних нормативных документов Счетной палаты РФ. Программа мероприятия обязательно должна содержать: