Муниципальная служба, согласно Федеральному закону «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»[4], — это профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.
Термин «муниципальная служба» («муниципальные служащие») вошел в оборот вместе с развитием законодательства о местном самоуправлении, разработкой теории муниципального права. Можно считать, что это понятие объединяет всех служащих, занятых исполнением различных функций в органах местного самоуправления.
Можно выделить следующие основные признаки муниципальной службы:
1) это особый вид публичной службы, т. е. в органах местной публичной власти, муниципального образования;
2) замещение муниципальным служащим муниципальной должности, которая не является выборной должностью;
3) это профессиональная деятельность в органах местного самоуправления, за осуществление которой муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета (бюджета муниципального образования); муниципальные служащие — это лица, несущие службу на должностях в органах местного самоуправления;
4) это деятельность по исполнению полномочий соответствующих органов, т. е. деятельность, находящаяся в подчинении муниципального образования;
5) это деятельность, организуемая на постоянной основе, т. е. муниципальные служащие осуществляют полномочия органа местного самоуправления в качестве основной работы в течение неопределенного времени (постоянно); выборные должностные лица, напротив, действуют в течение определенного промежутка времени (временно). Постоянная основа деятельности муниципальных служащих будет обеспечивать профессионализм муниципальной службы, ее стабильность, и в определенном смысле она сравнима с принципом несменяемости чиновников в европейских странах.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований[5].
Основы муниципальной службы в Российской Федерации регулируются Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ и федеральным законом, устанавливающим правовые основы муниципальной службы Российской Федерации. Органы местного самоуправления, реализуя законодательство о муниципальной службе и принимая соответствующие нормативные правовые акты в этой сфере, должны руководствоваться федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ о муниципальной службе, которое в законах о муниципальной службе определяет предметы ведения муниципального образования в сфере муниципальной службы.
Муниципальная должность — это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых согласно уставу муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил три группы должностных лиц, работающих в органах местного самоуправления:
1) выборные должностные лица местного самоуправления;
2) должностные лица местного самоуправления;
3) член выборного органа местного самоуправления — выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах.
Они различаются главным образом по способу замещения должностей и характеру административных полномочий.
В связи с этим все муниципальные должности подразделяются на две группы:
1) выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты представительного органа местного самоуправления; члены иного выборного органа местного самоуправления; выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;
2) иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения контракта (трудового договора); законы субъектов РФ о муниципальной службе называют их муниципальными должностями муниципальной службы.
К муниципальным должностям муниципальной службы относятся все муниципальные должности, не являющиеся выборными. Следовательно, главы муниципальных образований, депутаты и иные выборные должностные лица местного самоуправления не относятся к муниципальным служащим. Муниципальными служащими также не являются лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению органов местного самоуправления. Правовой статус лиц, замещающих выборные муниципальные должности, законодательством о муниципальной службе не определяется.
Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта РФ. Этим же законом определяется соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.
2. Формы прямого волеизъявления граждан и работа органов муниципального самоуправления
2.1 Общая характеристика форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления
Под формами непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления понимаются способы и средства реализации жителями муниципальных образований вопросов местного значения без использования в качестве промежуточных звеньев каких-либо органов муниципальной власти или должностных лиц и без получения ими властных полномочий. Эти формы предназначены для личного, прямого, непосредственного участия граждан России в осуществлении местного самоуправления.
Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. закрепляет обширный перечень форм непосредственного участия населения МО в решении вопросов местного значения[6]. В нем четко выделяются следующие формы:
1) местный референдум;
2) муниципальные выборы;
3) голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам преобразования или изменения границ муниципального образования;
4) сходы граждан;
5) правотворческая инициатива граждан;
6) территориальное общественное самоуправление;
7) публичные слушания;
8) собрания граждан;
9) конференции граждан или собрания делегатов;
10) опросы граждан;
11) обращения граждан в органы местного самоуправления.
Однако жизнь муниципальных образований, самодеятельность местного населения намного богаче абстрактных юридических форм. Практика местного самоуправления в России может выработать самые разнообразные формы непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. Поэтому закон допускает использование и иных форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Они могут быть предусмотрены уставами муниципальных образований.
Ведущее место среди форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления занимают референдум и муниципальные выборы. Как говорится в ст. 3 Конституции РФ, референдум и свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа[7].
В отечественной литературе долгое время велись дискуссии по вопросу классификации местных референдумов. Большинство ученых склонялось к мнению, что их можно подразделить в зависимости от юридической силы принимаемых на референдуме решений на два вида: обязательные и консультативные.
Противоречивый характер доктринального толкования института референдума нашел свое отражение в содержании регионального законодательства. Практически во всех законах субъектов Федерации о местном референдуме подчеркивается, что решения, принятые местным референдумом, являются общеобязательными для исполнения и могут быть отменены только местным референдумом. Федеральный закон 2003 г. не предусматривает проведение консультативных референдумов на местном уровне. Для выявления и учета мнения населения муниципальных образований может использоваться такая форма непосредственной демократии, как опросы граждан (ст. 31). Это дает возможность рассматривать местный референдум как голосование граждан по важным вопросам местного значения, результатом которого становится решение, обязательное к исполнению всеми субъектами муниципально-правовых отношений.