Минюст РФ 21 мая 2001 г. № 2718 утвердил «Стандарты раскрытия информации о ценных бумагах субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг, содержащейся в решении о выпуске ценных бумаг субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг и в отчете об итогах эмиссии этих ценных бумаг». Помимо раскрытия информации, предусмотренной Законом РФ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» стандарты требуют раскрытия информации, содержащейся в решении о выпуске путем распространения данных на сервере в Internet, ее предоставления Генеральному агенту по размещению ценных бумаг.
Еще одной особенностью государственного кредита на уровне субъектов РФ является низкая финансовая дисциплина субъектов и неудовлетворительная работа их финансовых органов.
Типичным нарушением является также то, что показатели объемов государственного долга субъектов Федерации и муниципальных образований существенно расходятся с данными, представленными местными финансовыми органами. Причины расхождений по отдельным видам долговых инструментов обусловлены включением в структуру и объем государственного долга задолженности по некапитализированным процентам, купонным выплатам и другим аналогичным видам задолженности, связанной с обслуживанием государственного долга.
Механизм взаимодействия различных уровней власти в сфере долговой политики во многом определяется типом государственного устройства страны и сложившейся в ней моделью бюджетной и финансовой системы. В государствах с федеративным устройством ключевую роль играет принцип разграничения ответственности, согласно которому федеральное правительство не несет ответственности за обслуживание и погашение долга субъекта Федерации и, соответственно, последний не отвечает по обязательствам иных субъектов Федерации и государства в целом.
Этот принцип обычно закрепляется законодательно, что по сути дела должно означать полную юридическую ответственность администрации субъекта Федерации перед кредиторами. Однако, как свидетельствует мировая и отечественная практика государственных заимствований, формальное провозглашение ответственности далеко не всегда сопровождается соответствующей реальной ответственностью региональных администраций за проводимую на субфедеральном уровне долговую политику.
Как известно, долги образуют соответствующие органы власти и управления, а расплачиваться по ним, в конечном счете, приходится населению, что может выражаться в чрезмерном налоговом обременении или сокращении доступности основных социально значимых услуг. Когда это затрагивает коренные интересы граждан страны, федеральные власти, как правило, не могут оставаться безучастными и вынуждены принимать часть ответственности на себя.
Такое положение не случайно. Требование полной юридической ответственности должника оправдано лишь тогда, когда: во-первых, заемщик юридически и финансово самостоятелен в принятии решений по осуществлению заимствований и управлению долгом; во-вторых, четко специфицированы права собственности экономических агентов и существует реальная возможность и необходимые механизмы для обращения взыскания на доходы или иное имущество должника в том случае, если он не выполнит принятые на себя обязательства. Применение указанных положений по отношению к субъектам Федерации как должникам наталкивается на ряд объективных и субъективных препятствий.
Во-первых, в отличие от органов власти федерального уровня региональные администрации не могут непосредственно воздействовать на макроэкономические условия, в том числе на основные кредитно-денежные индикаторы, формирующие среду рыночных заимствований. Они, как правило, лишены возможности прибегнуть к эмиссии кредитных ресурсов как крайнему способу покрытия долга.
Во-вторых, субфедеральные образования располагают гораздо более ограниченным по сравнению с федеральными заемщиками кругом налоговых и иных финансовых и материальных источников, которые могли бы быть использованы для обслуживания и погашения долговых обязательств. Особенную остроту эта проблема приобретает в регионах с узкой отраслевой специализацией, где пополнение бюджета территорий практически полностью зависит от налоговых платежей одного или нескольких крупных налогоплательщиков. В случае их банкротства может резко сократиться доходная база бюджета, что неизбежно приведет к осложнению проблемы обслуживания накопленной задолженности региональной администрации.
В-третьих, в проведении долговой политики субфедеральные образования во многом зависят от действующего федерального законодательства. Осуществляя прямое или косвенное регулирование основных параметров их долга, федеральные власти тем самым становятся соответчиками по долговым обязательствам Федерации.
Взаимосвязь между национальным долгом и долгом субъектов Федерации проявляется как на этапе осуществления заимствований, так при непосредственном выполнении долговых обязательств. На первом этапе наиболее наглядно ее можно наблюдать в процессе рыночного размещения займов, где взаимосвязь между субфедеральным и федеральным долгом может реализовываться в двух основных формах:
- опосредованно, через влияние параметров долга на конъюнктуру денежного и финансового рынков, а, следовательно, и на общие условия заимствования и инвестирования денежных средств;
- напрямую, через конкуренцию на рынке государственных долговых инструментов различного статуса.
На этапе выполнения долговых обязательств указанная взаимосвязь реализуется прежде всего в распределении ответственности (формальной и реальной) за выполнение обязательств по обслуживанию и погашению долга. Причем именно критерий распределения бремени ответственности зачастую является основополагающим при установлении прав и границ заимствований для каждого уровня государственной власти.
2.2. Взаимосвязь между субфедеральным и федеральным долгом на этапе осуществления заимствований
Значительное влияние на общую макроэкономическую ситуацию и состояние финансовых рынков оказывают федеральные займы, расширяя или, напротив, ограничивая доступ органов власти субфедерального уровня к рыночным заимствованиям. Долговая политика государства имеет двойственную функцию, поскольку выступает инструментом одновременно и бюджетного, и денежно-кредитного регулирования. Через механизм заимствований государство может покрывать текущий дефицит бюджета и сглаживать неравномерность в поступлении налоговых доходов. Наряду с этим посредством операций с ценными бумагами на открытом рыке государство может воздействовать на основные характеристики денежной массы, уровень и структуру процентных ставок в экономике и другие показатели, определяющие направления денежных потоков, величину и стоимость кредитных ресурсов и, в конечном итоге, их доступность для различных категорий заемщиков, в том числе для органов власти субфедерального уровня.
В нормально развивающейся экономике федеральные займы обеспечивают стабильность на финансовых рынках, традиционно выполняя роль индикатора безрисковых заимствований. Вместе с тем в ситуации, когда дефицит федерального бюджета становится хроническим, а продуманная политика его финансирования, равно как и обслуживания накопленной задолженности, отсутствует, федеральный долг может стать фактором дестабилизации общей макроэкономической ситуации и оказывать разрушительное воздействие на финансовые рынки и состояние бюджетов субфедерального уровня.
Влияние политики федеральных займов на конъюнктуру финансовых рынков и условия доступа к ним для органов власти субфедерального уровня зависит от того, на какие цели направляются средства, привлекаемые в федеральный бюджет. В том случае, если они расходуются в основном на текущее государственное или личное потребление, или, хуже того, уходят за пределы страны, многократно возрастает опасность сокращения общего инвестиционного потенциала экономики.
Параметром федерального долга, оказывающим непосредственное воздействие на конъюнктуру финансового рынка и общий инвестиционный климат в экономике, выступает его структура по срокам заимствований. Чем выше доля краткосрочного долга, особенно если он оформлен преимущественно инструментами с плавающей ставкой дохода, тем выше волатильность бюджетных расходов на его обслуживание и значит выше риск дестабилизации рынка в случае резкого увеличения этих расходов. В странах с развивающейся рыночной экономикой деструктивное воздействие высокой доли краткосрочного долга может еще более усугубиться, если держателями значительной его части становятся нерезиденты. Дополнительные риски здесь могут быть связаны с трудно предсказуемыми колебаниями конъюнктуры мировых финансовых и валютных рынков, которые именно для таких стран-заемщиков часто сопряжены с массированным выводом иностранного капитала.
При рассмотренных выше характеристиках федерального долга многократно возрастает опасность неэффективного распределения денежных ресурсов, чрезмерного изъятия их в федеральный бюджет в ущерб как интересам частного сектора экономики, так и потребностям бюджетов нижестоящих уровней.
Именно такая картина наблюдалась в российской экономике в преддверии августовского кризиса 1998 г. Неэффективная бюджетная и долговая политика федерального Центра в этот период привела к необоснованному отвлечению финансовых ресурсов на «латание дыр» в бюджете и, в конечном счете, к усилению их оттока из страны. В условиях нарастающего дефицита не только свободных, но и текущих платежных денежных средств и соответствующего удорожания кредитных ресурсов были существенно ограничены возможности всех участников рынка выполнять принятые на себя ранее финансовые обязательства. Позднее, после разразившегося вслед за этим финансового кризиса и объявления дефолта по внутренним и внешним долговым обязательствам федерального правительства, многие из них, в том числе большинство субъектов Федерации, вообще утратили на достаточно длительный период доступ к рыночным инструментам заимствований. Ряд субъектов Федерации (Москва и Санкт-Петербург, Республики Татарстан, Коми, а также Орловская, Самарская, Свердловская, Челябинская и Нижегородская области), получившие ранее разрешение на выпуск внешних облигационных займов вынуждены были отказаться от эмиссии.