Исходя из анализа данных таблиц можно сделать вывод, что механизм (финансового выравнивания уровня развития регионов России необходимо совершенствовать. И первое, о чем сразу необходимо сказать - это распределение между регионами России средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
Таблица 2.5
Группировка субъектов РФ по объему средств из Фонда финансовой поддержки субъектов РФ в расчете на одного жителя в 2004 г, (в руб.)
№ г/п | Количество субъек- тов РФ в данной группе | Средний объем по группе | Максимальное значение в группе | Минимальное значение в группе | |
1 | свыше 10000 | 9 | 14798,6 | 42187,1 | 10832,2 |
2 | от 5000 до 10000 | 6 | 7070.5 | 9586,2 | 5271,8 |
3 | от 2000до5000 | 22 | 3188 | 4971,9 | 2220.1 |
4 | от 1000 до 2000 | 18 | 1279,9 | 1893,7 | 1038,4 |
5 | от 500 до 1000 | 8 | 776,2 | 956,8 | 613,5 |
6 | от 200 до 500 | 7 | 340,3 | 469,7 | 205,0 |
7 | менее200 | 1 | 7.7 | 7,7 | 7.7 |
8 | не получают дотацию на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности | 18 | |||
Итого | 89 | 1227,1 | 42187,1 | 7,7 |
Сазонов С.П. Финансовое обеспечение регионов. //Финансы №10, 2004г., с. 10
Анализ распределения средств фонда финансовой поддержки в 2004 г. в расчете на одного жителя (табл. 6) показывает, что 9 территориям России размер трансферта определяется более 10000 руб. на человека, максимальный показатель у Чукотского АО — 42187,1 руб. на человека, минимальный показатель у Свердловской области - 7,7 руб. на человека. Не получают трансферта 18 территорий.
Распределить общий пирог не просто, но еще труднее добиться, чтобы он был достаточного объема. Достигнуть этого нельзя без «необходимого экономического прорыва», о котором сказал Президент РФ 18 марта 2004 г. на совместном заседании коллегий Министерства финансов РФ и Министерства экономического развития и торговли РФ.
Межбюджетные отношения должны стать серьезным фактором экономического роста. Но без особой заинтересованности в таком росте и ответственности за его обеспечение со стороны региональных и местных властей на подведомственных им территориях эту задачу не решить.
Между тем, из двух основных функций межбюджетных отношений в последние годы все в большей степени преобладает выравнивающая функция. Это вызывает рост иждивенческих настроений на местах как результат все нарастающего усиления централизации и перераспределения средств в регионы через федеральный бюджет в форме безвозмездных перечислений. Уровень их в доходах консолидированных бюджетов субъектов Федерации увеличился более чем в два раза: с 9,5% в2000г. до19,5% в2003г.
При первичном распределении доходов и расходов по вертикали бюджетной системы, то есть до перераспределения их из одного уровня бюджетной системы в другой (без учета единого социального налога), доля федерального бюджета в доходах бюджетной системы увеличилась с 54,0% в 2000 г. до 58,8% в 2003 г. В то же время доля расходов сократилась с 47,1 до 44,9%. При этом превышение доли доходов над долей расходов возросло соответственно с 6,9 до 13,9 процентных пункта.[7]
Прямо противоположные результаты в консолидированных бюджетах субъектов Федерации.
Резкое усиление централизации доходов наблюдалось и в субъектах Федерации. Если не считать Москву (где не было муниципальных образований). Республику Саха (Якутия) (где имелось только одно такое образование) и Санкт-Петербург с внутригородскими муниципальными образованиями, наиболее высокий уровень централизации средств в 2002 г. был в Эвенкийском АО - 87,8%, Тюменской области - 84,4%, Ненецком АО - 80,7%. Ниже этого уровня, но свыше 70% он сложился в 5 регионах: Чукотском, Ханты-Мансийском, Корякском и Агинском Бурятском АО и в Тамбовской области. Свыше 50 до 66% он был у 40 регионов.
Это естественно сказалось на местных бюджетах, доля доходов которых в бюджетной системе России сократилась с 16,5% в 2000 г. до 13,5% - в 2003 г., а доля расходов не снизилась и даже несколько возросла: с 24,4 до 24,8%. Соответственно в бюджетной системе превышение доли расходов над долей доходов местных бюджетов увеличилось с 7,9 до 11,3 пунктов.
При этом наибольшие диспропорции в первичном распределении доходов и расходов внутри субъектов Федерации были в Ханты-Мансийском АО, где в региональном бюджете доля доходов превышала долю расходов на 39,3 пункта и соответственно противоположный результат был в местных бюджетах.
Такие отклонения составили 29,5 пункта в Тамбовской области, 29,4 в Кемеровской области, 26,8 в Тюменской области, 25,0 в Камчатской области, 23,9 в Красноярском крае, 23,3 в Республике Бурятия и 22,0 пункта в Челябинской области.
В указанных регионах нормативные отчисления от федеральных регулирующих налогов преимущественно оставались в региональном бюджете, а из него в основном путем безвозмездных перечислений регулировалась бюджетная обеспеченность местных бюджетов, увеличивая их дотационность.
С 1998 по 2000 гг. в консолидированных бюджетах субъектов Федерации наблюдалась устойчивая тенденция роста удельного веса доходов, закрепленных за ними полностью или частично на постоянной (без ограничения сроком) основе: с 13,3 до 44,6%. Однако потом процесс пошел в противоположном направлении: 2001 г. — 41,5%, 2002 г.-39,2, аза 2003 г.-35,3%.
В результате изменений в федеральном налоговом и бюджетном законодательстве, доля налоговых доходов в регионах снизилась с 75,3% в 1998 г. до 68,8% в 2003 г. В частности, полная централизация НДС и акцизов на табачные изделия в федеральном бюджете; введение нового порядка расчета налоговой базы по налогу на прибыль, позволяющего предприятиям существенно уменьшать облагаемую прибыль; резкое снижение процентной доли отчислений в бюджеты субъектов Федерации от налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья; отмена налога с продаж, а также ряда местных налогов и некоторые другие.
В доходах местных бюджетов снизилась относительная величина доходов, мобилизуемых на подведомственной территории, т.е. без учета безвозмездных перечислений из бюджетов другого уровня, с 72 0% в 2000 г до 60,0% в 2003 г.
Доля местных налогов, составлявшая в 2000 г. 12,6% доходов указанных бюджетов, в 2002 г. упала до 1,1, а в 2003 г.- до 0,7%.[8]
Сокращение уровня доходов, закрепленных на постоянной основе, в доходах консолидированных бюджетов субъектов Федерации и доли налоговой составляющей - тенденции, противоречащие задаче наиболее полной реализации принципа реальной самостоятельности бюджетов.
Зависимость местных бюджетов от региональных бюджетов возрастала: безвозмездные перечисления им из этого бюджета в среднем в их доходах составляли: 28,2% в 2000 г., 34,0% в 2001 г., 40,6% в 2002 г. и 40 8% в 2003г.
Если в 2001 г. число регионов, где финансовая помощь и компенсации местным бюджетам превышали 30% их доходов, составляло 60, то в 2003 г. - 72, а при уровне свыше 40% — количество таких регионов возросло с 43 до 50.
За эти же годы число регионов, где зависимость местных бюджетов от регионального была выше 50%, увеличилось с 23 до 33, а выше 60% - с 15 до 19, выше 70% - с 8 до 12 регионов. В условиях бюджетного федерализма усиление централизации налоговых поступлений в принципе может быть приемлемо, но если оно осуществляется не как стратегическое направление развития экономических основ федеративных отношений, а как временный маневр. Например, в особо кризисной ситуации.[9]
Поэтому необходимо иметь критерии для определения обоснованного уровня централизации и децентрализации средств в бюджетной системе. Такими критериями могут быть следующие:
- пределом централизации доходов в вышестоящих уровнях бюджетной системы должна быть граница, за которой выравнивающая функция межбюджетных отношений действует в ущерб их стимулирующей функции, приводя к иждивенческим настроениям на местах;
- пределом децентрализации при распределении доходов по уровням бюджетной системы является такая грань, за которой инициатива и самостоятельность в наращивании налогового потенциала на местах подменяется усилением сепаратизма, ведет к нарушению единого экономического пространства и не отвечает сочетанию общегосударственных, региональных и местных интересов.
О недостатках действующего механизма межбюджетных отношений свидетельствует, в частности, возросшая роль неформализованного метода регулирования консолидированных бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов через бюджетные ссуды из вышестоящих звеньев бюджетной системы.