Важливою складовою бюджетної політики є здійснення збалансованих міжбюджетних відносин. Тому велике значення для ефективного функціонування міжбюджетних відносин в Україні має державна регіональна фінансова політика, яка передбачає створення нової системи відносин між центральним урядом та регіональною і місцевою владою. Так, 25 травня 2001 р. Указом Президента України було затверджено Концепцію державної регіональної політики. Серед основних завдань Концепції передбачено вдосконалення фінансових міжбюджетних відносин, вироблення чітких критеріїв й ефективних механізмів надання державної підтримки розвитку регіонів.[2] Це означає, що держава не залишає місцеві бюджети наодинці з делегованими видатковими повноваженнями, а передбачає забезпечення їх дохідними джерелами.
Державна регіональна політика спрямовується також на забезпечення формування такої фінансової спроможності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, яка б створювала можливості для ефективного розвитку, подолання диспропорцій з урахуванням особливостей регіону, їх потенціалу щодо адаптації до ринкових умов господарювання. У зв’язку зі значними диспропорціями у географічному розташуванні продуктивних сил в Україні, наявністю депресивних регіонів із застарілими галузями і такими, що пережили суттєвий спад обсягів виробництва, посилюється важливість зваженої регіональної політики.
Основу організації ефективної системи міжбюджетних відносин становить чітке визначення кола обов’язків органів влади різних рівнів та ефективність виконання ними своїх функціональних повноважень. Однак система органів влади України передбачає більшу централізацію, ніж це допускає ступінь незалежності, наданий місцевим органам влади. Тому важливим кроком до зміцнення системи міжбюджетних відносин має стати досягнення консенсусу в питаннях визначення кола обов’язків для кожного рівня влади та пов’язаного з ним ступеня відповідальності. Відповідальність органів влади певного рівня слід привести у відповідність з їхніми правами щодо прийняття рішень.
Неузгодженість бюджетного законодавства, часті зміни й доповнення до нього не сприяють ефективному функціонуванню бюджетної системи, не забезпечують прозорості бюджетного процесу. Для зміцнення правової та інституційної бази міжбюджетних відносин доцільним є перегляд чинних нормативно-законодавчих актів та їх гармонізація.
Отже, вдосконалення новоствореної системи міжбюджетних відносин має відбуватися шляхом подолання недоліків, з урахуванням досвіду тих зарубіжних країн, які досягли значного прогресу на шляху децентралізації. Формування дієвої моделі міжбюджетних відносин є запорукою, з одного боку, створення регіональної економіки, що стабільно розвивається, а з другого – гарантією того, що кошти державного та місцевих бюджетів витрачатимуться ефективно. Тому ухвалення Бюджетного кодексу сприяло упорядкуванню й підвищенню ефективності міжбюджетних відносин. Однак модифікація механізму міжбюджетних відносин згідно з Бюджетним кодексом не позбавлена негативних моментів. Однією з головних проблем є відсутність принципу пропорційності фінансових засобів, що мають закріплюватися за територіальними громадами з урахуванням обсягу їхніх повноважень.
2. Удосконалення міжбюджетних відностн як елемент реформування місцевих бюджетів
Реформування місцевих бюджетів, що передбачає передусім врегулювання міжбюджетних відносин, повинне відбуватися поетапно з урахуванням суспільно-політичних та економічних умов зі збереженням збалансованості бюджетної системи загалом й у взаємозв’язку із проведенням реформ у галузях бюджетної сфери та інших сферах діяльності. Нагальна потреба у проведенні змін у сфері бюджетів місцевого значення зумовлена потребою збалансування бюджетної системи, забезпечення фінансової безпеки країни загалом.
Концепція реформування місцевих бюджетів визначає такі проблеми, які обумовлюють проведення реформи у сфері місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин: широкий перелік задекларованих державою соціальних зобов’язань; нерівномірність темпів соціально-економічного розвитку регіонів; недостатній обсяг дохідної частини місцевих бюджетів; високий рівень дотаційності місцевих бюджетів. Крім того, виникає потреба в удосконаленні системи прогнозування доходів та видатків місцевих бюджетів на наступний бюджетний період і розробленні прогнозу середньострокових показників місцевих бюджетів [3].
Основна мета цього документа, на думку авторів, полягає в уникненні ризиків у бюджетній сфері, які будуть зумовлені проведенням територіальної та адміністративної реформ в Україні. При цьому вдосконалення бюджетного законодавства має бути здійснено до проведення цих реформ, а не навпаки. Забезпечення незмінності нормативної бази гарантуватиме успішність проведення реформи місцевих бюджетів. Проте, на мою думку, зміна бюджетної системи в будь-якому разі призведе до переформування міжбюджетних відносин і створення запобіжних заходів повинне мати лише тимчасовий характер на момент проведення адміністративно-територіальної реформи. Тому сучасні реформаційні заходи необхідно спрямувати на вирішення тих проблем, що склалися в бюджетній сфері на сьогодні.
Одним із завдань Концепції реформування місцевих бюджетів є вдосконалення системи регулювання міжбюджетних відносин, яке планується здійснити шляхом:
- удосконалення методики обчислення видатків місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, у результаті перегляду наявних і введення нових коригувальних коефіцієнтів для врахування особливостей адміністративно-територіальних одиниць та методики обчислення обсягів субвенцій соціального характеру з державного бюджету місцевим бюджетам;
- передбачення у державному бюджеті коштів для місцевих бюджетів на зменшення диференціації у забезпеченні місцевих бюджетів коштами для виконання делегованих повноважень;
- запровадження нового механізму формування місцевих бюджетів через передачу на договірних засадах повноважень відповідних рад щодо складання та виконання бюджетів територіальних громад сіл, селищ і міст районного значення, у яких питома вага дотації вирівнювання на плановий бюджетний період становить понад 70 % обсягу загального фонду відповідного бюджету, відповідній райдержадміністрації (міському виконавчому комітету);
- посилення стимулювання органів місцевого самоврядування до нарощування дохідної бази, для чого необхідно: здійснити обчислення додаткового фінансового ресурсу, що залишається у розпорядженні місцевих бюджетів, з урахуванням стану виконання прогнозного обсягу доходів, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, за три останніх звітних періоди; передбачити у державному бюджеті кошти для розподілу між місцевими бюджетами, які отримують дотацію вирівнювання та щороку нарощують свою дохідну базу; спрямувати частину коштів від збільшення надходжень до державного бюджету на соціально-економічний розвиток регіонів, що забезпечили таке збільшення.
Для оцінки точності визначених завдань спочатку необхідно проаналізувати сучасний стан міжбюджетних відносин в Україні й окреслити основні напрями їх реформування, а вже потім зробити висновок, наскільки правомірним є спрямування зусиль фінансових органів на досягнення окреслених цільових векторів діяльності до 2011 р.
Найбільш актуальне питання сьогодні – посилення рівня функціонального розмежування дохідної частини державного та місцевих бюджетів. Дохідні джерела державного та місцевих бюджетів формуються за принципом мінімізації розподілу загальнодержавних дохідних джерел та максимізації доходів від конкретних видів платежів. На сьогодні дохідні платежі, закріплені за державним бюджетом, мають вищий рівень залежності від макроекономічних процесів, а отже – вищий ступінь ризику їх невиконання. До доходів, які закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, належать податки і збори, що мають стабільне джерело надходжень: податок із доходів фізичних осіб, плата за землю, транспортний збір, місцеві податки і збори, єдині податки та ін.
Надходження доходів, які враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів (доходи “першого кошика”), у 2008 р. становили 26 484,5 млн грн, що на 6 654,3 млн грн, або на 33,6 % більше, ніж у 2007 р. Зазначене обумовлено зростанням обсягу надходжень від податку з доходів фізичних осіб. У 2008 р. частка цього податку в доходах “першого кошика” становила 86,1 %, що на 3 в. п. більше, ніж у 2007 р.[4]
У 2008 р. розрахункові показники МФУ перевиконано на 2 142 млн грн, або на 8,8 %. Із 691 місцевого бюджету, які мають прямі стосунки з державним бюджетом, розрахункові показники МФУ на 2008 р. недовиконали 76 місцевих бюджетів. Найнижчий рівень виконання розрахункових показників МФУ на 2008 р. становить 84,7 % бюджету Новомосковського району Дніпропетровської області, 85,5 % – бюджету м. Кіровська, Луганської області та 85,8 % – бюджету м. Первомайська Харківської області. Найвищого рівня виконання показників МФУ досягли бюджети м. Новодністровська Чернівецької області – 152,2 %, Калуського району Івано-Франківської області – 169,6 % та бюджет Чигиринського району Черкаської області – 206,3 %.
Доходи, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів (доходи “другого кошика”) у 2008 р. становили 4 374,8 млн грн, що на 1 814,5 млн грн, або на 70,9 % більше, ніж у 2007 р. Розрахункові показники МФУ на 2008 р. за цими надходженнями перевиконано на 631 млн грн, або на 16,9 %. Найбільшу питому вагу в доходах “другого кошика” займає плата за землю. У звітному періоді вона становила 56,6 %.