В нынешней системе норм НК преобладают двойное налогообложение, косвенные налоги; вводимые налоги не подкрепляются экономико-правовой аргументацией; нет ссылок на конституционные основы установления того или иного налога (сбора); нет связи бюджетных интересов и интересов налогоплательщика. Понятие цели налога как финансового обеспечения деятельности государства официально не прокомментировано, а в практике бюджетного распределения финансирование социальных и предпринимательских интересов гражданина осуществляется по остаточному методу, то есть из того, что остается в бюджете после выплаты всех расходов, внутренних и внешних долгов и других обязательств. На первый план выходит скорее фискальная концепция налогообложения: по ст. 8 НК под налогом понимается обязательный платеж в форме денежных средств, отчуждаемых в целях финансового обеспечения деятельности государства или муниципальных образований. До недавнего времени правовое регулирование финансовой деятельности исследовалось недостаточно и в основном в контексте административно-правовых функций государственных финансовых органов. Поэтому более закономерно действующее налоговое законодательство сориентировано преимущественно на регулирование деятельности налоговых органов по обеспечению контроля собираемости налогов. При кодификации из поля зрения выпали иные важнейшие аспекты налоговых отношений – связанные с реализацией конституционных основ развития рынка, принципов налогово-бюджетного федерализма и государственного управления экономикой и финансами. Отмеченное скорее всего отражает неразработанность концепции правового регулирования финансовой деятельности вообще и налоговой – в частности. До сих пор неясно и то, на какой именно экономической модели налогообложения остановится Россия. Сказалось и социалистическое наследие – отсутствие в советской правовой науке серьезных исследований в области рыночных элементов налогового регулирования, что обусловлено существенными различиями роли налогов в плановой и рыночной экономике. Нынешние попытки обособить процесс кодификации норм налогового законодательства, отделить его от общей кодификации административно-правовых, финансово-правовых и гражданско-правовых норм приводят к нарушению целостности системы норм, регулирующих институты как публичного, так и частного права. Острота этого вопроса особо возрастает в связи с необходимостью показать подходы и приемы устранения концептуальных пробелов и недостатков при формировании системы налогового законодательства.
Проблемы, связанные с определением роли международных и национальных нормативных актов в области налогообложения и финансов, места и значения для налогообложения договорных основ, судебной практики, обычаев делового оборота, стандартов бухгалтерского учета, модельных и типовых налоговых актов живо обсуждаются в иностранной юридической литературе. Большое внимание уделяется теории правового регулирования налогообложения в рамках мировой глобальной системы и ее влиянию на национальное налоговое законодательство. Эта теория получила распространение за рубежом и претендует на глобальное осмысление воздействия мировых общепринятых принципов и норм налогообложения на формирование правовых актов о налогах в отдельных странах.
При разработке концептуальных основ налогового законодательства необходимо иметь в виду следующее.
Первое – акцентировать внимание на многовариантности, разнонаправленности, разноуровневости и коллизионности концептуальных подходов к построению как отдельных институтов налоговых законов, так и всей системы актов в области финансовой деятельности государства. Нормы налогового законодательства должны рассматриваться как подотрасль финансового законодательства, испытывающая влияние норм других отраслей, как нормы, отражающие переплетение публичного и частного интересов, как нормы судебной практики, международно-правовые, политические, экономические и социальные рычаги управления.
Второе – необходимо поддерживать позитивные тенденции повышения роли не только фискальных, но и регулирующих функций налогообложения в государственном управлении экономикой и финансами. Это дает возможность по-новому посмотреть на полномочия не только налоговых органов, но и иных органов государственного и негосударственного (корпоративного) управления. Важно и критическое осмысление перманентных изменений налогового режима в Российской Федерации, обусловленного поиском гибкой, восприимчивой и адекватной нашей экономике модели налоговой системы и ее правовой регламентации.
Третье – требуется согласование правовых налоговых норм, принципов, установлений и предписаний с экономическими реалиями в различных сферах предпринимательской деятельности (малом бизнесе, банковской деятельности, природноресурсовом комплексе, страховании, инвестиционной деятельности и т.п.).
Рассмотрение основных институтов налогового законодательства было бы неполным без анализа проблем правореализации и его эффективности. В налоговой сфере у правореализации своя специфика, поскольку речь идет об отношениях, выходящих за рамки сугубо административно-правовой регламентации контрольных функций в этой сфере государственных органов в отношении сбора налогов. И включает в себя регулирование:
формирование публичной собственности (бюджетов разного уровня);
основ государственной налоговой политики и налогового федерализма;
ограничение прав собственности путем изъятия части доходов в бюджет, применение методов экономико-правового обеспечения исчисления налоговой базы, специальных приемов финансового учета и отчетности;
использование экономико-социальных нормативов и стандартов расходов, налоговых норм международных соглашений, международных обычаев исчисления доходов и международных стандартов бухгалтерского учета и др.
Важная роль принадлежит национальным налоговым кодексам, международным соглашениям о предотвращении двойного налогообложения, мировым модельным налоговым кодексам, которые содержат основные элементы функционирования механизма правового регулирования. Не диктуя странам-участницам соответствующих соглашений детально содержание национальных налоговых кодексов (в каждой стране собственная налоговая политика и налоговый режим), эти документы способствуют созданию благоприятных условий для реализации их положений на национальном уровне. В этом смысле Налоговый кодекс РФ много впитал в себя и продолжает развиваться, воспринимая как позитивные тенденции, так и негативные стороны мировой практики налогообложения. Негативные моменты связаны, в частности, с искажением в НК отраслевых понятий неналоговых законов, которые (при использовании в НК РФ), должны были воспроизводиться дословно и не создавать конфликт норм. Арбитражная практика подтвердила: «неналоговые» понятия и термины, используемые в НК в практической деятельности применяются именно в том значении, в котором используются в отраслях права. Одно из условий вступления государства во Всемирную торговую организацию – соответствие налогового законодательства требованиям международных стандартов бухгалтерского учета, стимулирующего инвестиции налогообложения, а также стандартным международным требованиям финансовой отчетности. Дальновидные законодатели при разработке налоговых кодексов учитывают эти требования уже на стадии проекта. Так, Основы Мирового Налогового Кодекса (ОМНК), разработанные в рамках Международной налоговой программы Гарвардского университета Уордом М. Хасси и Дональдом С. Любиком, оцениваются специалистами как схема эффективной налоговой политики для стран с переходной экономикой. Многие положения Основ в той или иной мере вошли в первую и вторую части НК РФ. Однако концептуально многие аспекты мировой практики для их использования в НК РФ требуют политического осмысления и экономического обоснования с учетом специфики российского рынка. Особый интерес представляет рассмотрение в ОМНК «нарушений, наказуемых штрафом или тюремным заключением». Можно провести концептуальный сравнительный анализ оснований разграничения уголовной и административной ответственности по НК РФ за налоговые правонарушения. Следует отметить, что многие неясности в этой сфере проистекают из неточности понятий и юридических конструкций как в налоговом, так и в смежных с ним отраслях законодательства. Исследуя эти проблемы налогообложения как часть общих проблем финансового регулирования, надо обратить внимание на совершенствование общей системы гарантий исполнения финансовых обязательств с применением финансовых и гражданско-правовых норм. Развитие финансовых рынков в условиях продолжающегося институционального реформирования экономики тесно связано с эффективным функционированием такого экономико-правового механизма, как исполнение обязательств наложением взыскания на имущество (или становлением в рамках экономики переходного периода таких подотраслей, как законодательство о несостоятельности и гражданское исполнительное законодательство. Для формирования правового и экономического механизма обеспечения исполнения налоговых обязательств хозяйствующих субъектов требуется целый ряд необходимых условий