Таким образом, по мнению авторов, понятия «норматив минимальной бюджетной обеспеченности» и «минимальные государственные социальные стандарты» складываются в понятие «минимальный бюджет»: первое есть количественное выражение доходной, а второе – расходной части этого бюджета (рис. 1).
Понятие бюджетной обеспеченности используется и в ряде программных документов. Так, например, в Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. используются понятия «бюджетная обеспеченность регионов», «бюджетная обеспеченность муниципальных образований», «бюджетная обеспеченность по текущим расходам»; в Основных положениях региональной политики в РФ «уровень бюджетногосамообеспечения субъектов РФ и муниципальных образований» и др. Как видно, эти определения различаются так же, как и их экономические содержание. Обобщая сказанное относительно толкования бюджетной обеспеченности в законодательстве РФ, можно отметить следующие недостатки:
• имеет место несогласованность положений отдельных законов, регламентирующих процедуры бюджетного регулировании, и путаница в терминах отдельные из которых не определены законодательством.
• нет единства в том, с какими показателями бюджетов, связаны понятия бюджетной обеспеченности: с доходами или расходами; отсутствие ясности в этой сфере не позволяет однозначно определить понятие и расчет бюджетной обеспеченности. Уменьшение интереса к проблеме бюджетной обеспеченности территории со стороны разных ветвей власти в последние годы очевидно и. с одной стороны, оправданно, поскольку и реформировании межбюджетных отношений налицо определенные достижения. Но, с другой стороны, отсутствие упоминаний о минимальных государственных социальных стандартах в текстах последних бюджетных посланий Президента России высшему законодательному органу страны и исключение из содержания новой редакции Бюджетного кодекса РФ свидетельствует о том, что бюджетная обеспеченность и ее выравнивание превращается во все более техническую проблему: как, каким способом ее достичь? Но достичь для чего? Для какой цели?
Когда выравнивание бюджетной обеспеченности увязывается с минимальными государственными социальными стандартами, в самом определении которых содержится ответ на поставленный выше вопрос, то смысл государственной бюджетной политики ясен: сохранить Россию как единое экономическое пространство и дать это почувствовать каждому гражданину страны независимо от места его проживания. Очевидно, что бюджетная политика, затрагивая интересы всех граждан страны, далеко выходит за пределы решения вопросов о финансировании тех услуг, которые государство берет на себя, а, значит, обязано обеспечить соответствующими доходами.
Однако независимо от того, ориентируется государство в своей бюджетной политике, прежде всего на принятые обязательства и поиск адекватных источников их финансирования или исходит из возможной мобилизации доходов и принятия соответствующих обязательств, бюджетное регулирование остается обязательной составной частью бюджетной политики. Обличение различных форм бюджетного регулирования в правовые нормы –одно из условий отражения в бюджетной политике интересов всего общества.
Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ«Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вводит понятия «расчетнаябюджетная обеспеченность», «бюджетная обеспеченность городских и сельских поселений», «бюджетная обеспеченность муниципальных районов и городских округов» (ст. 60, 61). При этом оговаривается, что расчет бюджетной обеспеченности устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями этого закона и Бюджетного кодекса РФ. ст. 131, 138 и 141 которого в новой редакции содержат порядок определения ее уровня для субъектов РФ, муниципальных районов (городских округов) и поселении соответственно. В частности, бюджетную обеспеченность муниципальных образований предлагается измерять как отношение расчетных налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены муниципальным образованием исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по муниципальным образованиям одного уровня с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических ииных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.
В этом определении содержатся существенныеуточнения в понимании бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Во-первых, она должна быть рассчитана на основе доходов не прошлых лет, а будущего периода; во-вторых, учитываются только налоговые доходы, величина которых зависит от уровня развития и структуры экономики, что. В свою очередь, определяет налоговый потенциал территории; в-третьих, проводится корректировка стоимости предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя с целью приведения ее к сопоставимым условиям. Кроме того, бюджетная обеспеченность может иметь несколько значений в зависимости от этапа бюджетного регулирования; первоначально это исходная величина, которая корректируется последовательно в зависимости от принятой методики распределения фондов финансовой поддержки муниципальных образований.
В таком понимании бюджетная обеспеченность практически не отличается от используемой при распределении фонда финансовой поддержки регионов, когда бюджетная обеспеченность субъектов РФ измеряется величиной приведенных к сопоставимым условиям валовых налоговых ресурсов и расчете надушу населения. Это свидетельствует о принципиально одинаковом подходе к выравниванию бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований, что абсолютно оправданно в масштабах страны.
Однако при расчете налогового потенциала муниципальных образований следует учитывать не только те объективные трудности, которые имеют место при прогнозировании любого сложного явления, но и отсутствие необходимых данных, знаний, навыков и опыта у муниципальных служащих в силу того, что планирование традиционно осуществлялось на основе достигнутого в прошлом периоде результата. Более того, и регионы не имеют необходимого опыта прогнозирования бюджетной обеспеченности, поскольку в применявшейся методике распределения финансовой помощи субъектам РФ средний уровень налоговых доходов субъектов РФ в расчете на душу населения, и удельные валовые налоговые ресурсы, и индекс бюджетных расходов рассчитывались не субъектами РФ, а Минфином России. Причем удельные валовые итоговые ресурсы определялись на основе ретроспективных, а не прогнозных данных о структуре экономики регионов. Вероятно, по этому же пути пойдут и регионы в своих взаимоотношениях с муниципальными образованиями.
Вместе с тем приходится с сожалением констатировать, что в принятом Федеральном законе от 20.08.2004 №120-ФЗ «О внесении изменений» Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» в статьях, касающихся бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований, исчезло слово «минимальная». 15 статьях 131, 138 речь идет об уровне расчетной бюджетной обеспеченности, который определяется на основе оценки налогового потенциала. Фактически это означает, что утрачивается связь между бюджетной обеспеченностью и минимальными государственными социальными стандартами, на которую было указано в п. 1 и п. 3 ст. 135 прежней редакции Бюджетного кодекса РФ. С одной стороны, понятно стремление законодателя изъять практически не работавшую норму закона. Минимальные государственные социальные стандарты были разработаны лишь применительно к обязательному медицинскому страхованию, а также и ряде субъектов РФ. С другой стороны, исключение из ст. 6 Бюджетного кодекса РФ понятий «минимальные государственные социальные стандарты» и «минимальная бюджетная обеспеченность» свидетельствует о переориентации бюджетного планирования: точкой отсчета становятся доходы, потерявшие связь с государственными гарантиями финансирования расходов в соответствии с определенными нормативами. Акцент в двух последних законах сделан на бюджетную обеспеченность и ее выравнивание исходя из возможной мобилизации налоговых доходов и размеров фондов финансовой поддержки территорий. Причем федеральный фонд на очередной финансовый год в соответствии с п. 2 ст. 131 Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации вчасти регулирования межбюджетных отношений» должен определяться путем корректировки объема фонда текущего года на индекс инфляции. Если учесть, что в течение последних, по крайней мере, пяти лет фактические темпы инфляции превышали прогнозируемое ее значение, и размер финансовой помощи в реальном выражении при применении предлагаемого способа ее расчета неизбежно бы сократился.
Кроме того, следует констатировать ограниченность в понимании бюджетной обеспеченности, выражающую в том, что ее связывают со средствами одного бюджета, не принимая во внимание расходование в территории субъекта РФ или муниципального образования средств бюджетов других уровней. В большинстве случаев в законодательных актах употреблялся термин «минимальная бюджетная обеспеченность». Это, с одной стороны вполне оправданно с точки зрения предоставления государственных гарантий на формирование минимальных бюджетов; с другой стороны, это оставляет возможность для маневрирования в области более широкого понимания бюджетной обеспеченности; наконец, использование термина «минимальная» обязывает органы власти к установлению некого норматива минимальной бюджетной обеспеченности.