В конституции РФ фактически закреплена англосаксонская модель местного самоуправления, поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и структурно обособлены. Установлена самостоятельность решения населением вопросов местного значения. Однако прослеживаются и определенные элементы европейской континентальной концепции. П.2 ст. 132 Конституции РФ, например, содержит норму о возможности передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. [2]
Определение местного самоуправления в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28.08.1995 № 154 – ФЗ (далее Федеральный закон 1995г.) [4] и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6.10.2003 № 131 – ФЗ (далее Федеральный закон 2003г.) [5] по сути, также основано на англосаксонской концепции.
Официальная законодательная формулировка понятия «местное самоуправление» содержится в п. 1 ст. 2 Федерального закона 1995г.: «Местное самоуправление в РФ – признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». [4]
Федеральный закон 2003 г. определяет местное самоуправление следующим образом: «Местное самоуправление в РФ – форма осуществления народов своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций».[5]
Сопоставление приведенных формулировок показывает, что в Федеральном законе 1995 г. акцент был сделан на местное самоуправление как на деятельность населения, а в Федеральном законе 2003 г. – как на форму осуществления народом своей власти. Представляется, что важным является и то и другое. На наш взгляд, суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.
Исходя из этого, местное самоуправление в РФ следует рассматривать как признаваемый и гарантируемый Конституцией РФ [2] низовой уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению, избираемым населением и обладающим значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни. В этом состоит его принципиальное отличие от местного государственного управления, осуществляемого назначаемыми сверху чиновниками.
Таким образом, можно выделить следующие элементы категории «муниципальное образование»
· поселение или поселения, объединенные общей территорией в пределах которых осуществляется местное самоуправление;
· выборные органы местного самоуправления, действующие на территории данного поселения;
· муниципальная собственность и бюджет.
Статья 131 Конституции Российской Федерации закрепляет осуществление местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. На основании факта данной статьи Закона территория местного самоуправления является в то же время территорией муниципального образования. [2]
Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, то есть все субъекты Федерации обязаны обеспечить населению реализацию права на местное самоуправление. Из числа территорий местного самоуправления не могут быть исключены городские и сельские поселения (города, поселки, станицы, села и т.д.). Вопрос о признании иных территорий (районов, уездов, сельских округов и т.д.) территориями местного самоуправления находится в исключительном ведении субъектов Российской Федерации и должен решаться с учетом местных условий. Критерии определения этих территорий в качестве территорий местного самоуправления могут устанавливаться законодательством субъектов Российской Федерации.
1.2. Территориальные и организационные основы местного самоуправления
Для обеспечения реальной самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления, их эффективной деятельности в интересах населения необходимы соответствующие правовые, территориальные, экономические, организационные, социальные и финансовые условия.
Реформа местного самоуправления является составной частью идущих в нашей стране преобразований, которые преследуют глобальную цель - построение демократического, правового, социального государства.
Принятие Федерального закона от 06.10.03 № - 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» положило начало муниципальной реформе, в ходе которой будет реорганизована система местного самоуправления, созданная в нашей стране во второй половине 1990-х годов. [4]
В развитии законодательной основы местного самоуправления, практической реализации права на местное самоуправление серьезное внимание уделяется вопросам формирования территорий муниципальных образований. Даже в тех странах, где существуют давно сложившиеся системы местного самоуправления, идут процессы совершенствования территориальной и организационной основ местного самоуправления.
Территориальная организация – один из самых сложных вопросов формирования системы местного самоуправления. Выбор оптимальных размеров территории, на которой должно осуществляться местное самоуправление, зависит от многих противоположно действующих факторов и по–разному решался на разных этапах становления и развития местного самоуправления в России.
В Федеральном законе 1995г. для характеристики самоуправляемой территории был введен термин «муниципальное образование», под которым следует понимать городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. [4]
Исходя из этого, основными признаками любого муниципального образования являются: населенная территория, органы местного самоуправления, местный бюджет, устав, муниципальная собственность.
Согласно Федеральному закону 1995г. порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ определяется законами субъектов РФ с учетом мнения населения. В связи с этим субъекты РФ по – разному подошли к решению вопросов территориальной организации местного самоуправления.
В разных субъектах РФ сложились следующие основные модели территориальной организации местного самоуправления [7, 18, 20,29] :
Территориальная, или районная, модель местного самоуправления. Административный район с расположенными на его территории городами районного значения, поселками, волостями, сельсоветами и сельскими поселениями является единым муниципальным образованием. В городах районного значения, поселках, волостях и сельсоветах на территории района имеются территориальные администрации, подчиненные администрации района. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ при данной модели измеряется десятками и была принята в большинстве субъектов РФ. Данная модель принята в 43 субъектах РФ. Число муниципальных образований при этой модели составляет: от 3 в Эвенкийском автономном округе до 70 в Московской области.
Поселенческая, или волостная, модель местного самоуправления. Муниципальными образованиями являются все города, волости, сельсоветы) и рабочие поселки. В административных районах создаются местные органы государственной власти, а местное самоуправление отсутствует. Главной особенностью этой модели является наличие в субъекте РФ не одного, а двух уровней государственной власти – центральной и районной. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ при данной модели измеряется сотнями. Поселенческая модель принята в 16 субъектах РФ. Число муниципальных образований составляет: от 55 в Республике Адыгея до 983 в Республике Башкортостан.
Двухуровневая модель местного самоуправления. Муниципальными образованиями являются и административные районы, и поселения внутри районов с разграничением между ними полномочий, собственности и источников доходов. Данная модель принята в 23 субъектах РФ, число муниципальных образований верхнего уровня составляет: от 2 в Курганской области до 71 в Алтайском крае и нижнего уровня от 10 в Брянской области до 695 в Алтайском крае. [ 1]
В ряде субъектов сосуществует несколько моделей одновременно. В среднем на один субъект РФ в 2003 г. приходилось около 130 муниципальных образований. Число муниципальных образований в России постепенно меняется. За последние несколько лет наблюдается снижение числа муниципальных образований, что является продолжением тенденции, наблюдавшейся на протяжении 1990-х годов: число российских муниципальных образований, достигавшее 29 291 единицы (1994 г.), в дальнейшем сокращалось. При этом поначалу изменение числа муниципальных образований носило довольно стихийный характер – они появлялись, упразднялись, объединялись под влиянием различных факторов, в зависимости от конъюнктуры. За последние несколько лет сократилось число сельских администраций, поселков городского типа и городов. [ 25, 29]
Федеральным законом № 131 – ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [5] предусматривает кардинальные изменения принципов территориальной организации местного самоуправления. Согласно данному Федеральному закону вводится двухуровневая структура территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах РФ, что, в свою очередь, потребует проведения комплексной реформы организации местной власти, которая затронет организационные, финансовые, компетенционные основы местного самоуправления. При этом обязательным условием является осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.