Выбор двухуровневой модели местного самоуправления был обусловлен следующими причинами: как известно, местная власть, с одной стороны, по своей природе максимально приближена к населению. Исходя из этого территории муниципальных образований должны быть локализованы, чему соответствует организация местного самоуправления в отдельных населенных пунктах или небольших группах. С другой стороны, для достижения экономической эффективности деятельности местного самоуправления необходимо наличие достаточных собственных ресурсов (материальных, финансовых, природных), которые, как правило, имеются на относительно больших территориях (не менее существующих районов). Особенно это относится к объектам налогообложения, прежде всего к хозяйствующим субъектам, расположенным на территории неравномерно. Поэтому в большинстве стран с развитой системой самоуправления существует двухуровневая территориальная организация местного самоуправления. Тем более это актуально для России с её огромной территорией и значительными диспропорциями в социально – экономическом развитии регионов и населенных пунктов.
Ещё одним весомым доводом в пользу двухуровневой территориальной организации местного самоуправления и типологизации муниципальных образований является необходимость разграничения компетенции и требующихся для её реализации ресурсов. Единая для всех муниципальных образований безотносительно к их видам компетенция (как установлено в Федеральном законе 1995г.), включающая как вопросы местного значения, так и отдельные государственные полномочия (статья 6) [ 4]. Это приводило к тому, что и крупный город, и район, и сельское поселение должны решать один и тот же круг вопросов независимо от того, располагают ли они необходимой инфраструктурой, материальными и финансовыми ресурсами. В результате этого была выбрана двухуровневая модель территориальной организации местного самоуправления. [ 32]
Все муниципальные образования, в соответствии с требованиями закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [5], согласно двухуровневой территориальной организации разделяются в правовом отношении на три типа: поселение (городское или сельское), муниципальный район, городской округ. При этом первый уровень - поселения (городские или сельские), второй уровень муниципальный район, городской округ. Кроме этого, ещё одним, особым типом муниципального образования является внутригородская территория в городах федерального значения – Москве и Санкт–Петербурге; а также вводится новое понятие межселенной территории. Федеральный закон 2003 г. подробно раскрывает понятия, имеющие особое значение для территориальной организации местного самоуправления:
1. городской округ и муниципальный район представляют собой муниципальные образования, условно называемые «муниципальными образованиями второго уровня»;
2. сельское и городское поселения – муниципальные образования, условно называемые «муниципальными образованиями первого уровня».
· городское поселение, как муниципальное образование «первого уровня», образует один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.
· сельское поселение, как муниципальное образование «первого уровня», образуют один или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, с численностью населения более 3000 человек для территорий, отнесенных Правительством РФ к территориям с высокой плотностью населения (например, Московская область), или численностью населения более 1000 человек – для территорий, отнесенных Правительством РФ к территориям с низкой плотностью населения (например, Ненецкий национальный округ).
Отнесение территории муниципального образования субъекта РФ или всего субъекта РФ к территории с высокой плотностью населения позволяет не выделять в ее составе «межселенные территории».
Таким образом, в соответствии с требованиями пп.10 п.1 ст.11 Федерального закона размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения. [29]
Реализация первого этапа реформы предусматривает установление границ муниципальных образований и наделение их соответствующим статусом. Процедура установления границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства предполагает следующие этапы:
1. Установление границы муниципальных образований:
· нанесение границы муниципального образования на картографический материал;
· описание границы муниципального образования.
2. Утверждение границы муниципального образования:
· согласование границы муниципального образования с границей населенного пункта и с границей населенного пункта и с границей административно-территориальной единицы;
· составление проектной документации в соответствии с градостроительным и земельным законодательством.
3. Утверждение границы муниципального образования соответствующим нормативно-правовым актом – в соответствии с п.2 ст.10 Федерального закона – законом субъекта РФ.
4. Вынос границы муниципального образования в натуре – установление межевых знаков на местности.
Содержание понятия «картографическое описание границ» действующее градостроительное и земельное законодательство не раскрывает. [29]
Законодательное регулирование данного вопроса должно быть осуществлено до 1 января 2005 года. При этом переход от существующей территориальной организации местного самоуправления к двухуровневой модели предполагает осуществление трех процедур:
· наделение статусом городского, сельского поселения, городского округа и муниципального района существующих муниципальных образований;
· преобразование существующих муниципальных образований;
· образование новых муниципальных образований.
1.3. Роль муниципальных образований в становлении гражданского общества в Российской Федерации
Местное самоуправление – неотъемлемый элемент организации современного гражданского общества. Этот институт развивался на протяжении многих тысячелетий, постепенно становясь все более сложным и совершенным. В мировой практике накоплен достаточно большой опыт развития местного самоуправления. В нашей стране местное самоуправление также имеет долгую историю. Оно постепенно развивалось, то, приобретая реальное значение в обществе, то, отходя на второй план при установлении начал государственности и централизации. Для последующего изучения основных аспектов организации местного самоуправления в РФ, прежде всего, следует рассмотреть минимально необходимый исторический обзор становления и развития местного самоуправления в России, основные теории местного самоуправления, позволяющие определить сущность этого института, предпосылки формирования новой модели организации местного самоуправления в РФ.[ 7]
В настоящее время Российская Федерация идет по пути становления новой государственности, функционирующей на принципах демократии. Демократия – это власть народа, осуществляемая посредством народа и в интересах народа! Поэтому не случайно в большинстве демократических стран обязательным элементом конституционного строя является местное самоуправление. Являясь первичным звеном демократии, местное самоуправление создает необходимые условия для приближения власти к населению, формирует гибкую систему управления, хорошо приспособленную к местным условиям и особенностям, способствует развитию инициативы и самодеятельности граждан.
В современной России местное самоуправление переживает второе рождение. Его традиции, отброшенные в годы советской власти, возрождаются в новых исторических условиях, преодолевая ряд проблем организационного, правового, экономического характера. Эффективность их во многом зависит от правильности понимания сущности местного самоуправления.
По своей роли в обществе местное самоуправление уникально. Оно выполняет ряд важнейших функций [14, 18 ]:
Во–первых, местное самоуправление является одной из форм публичной власти, её нижним уровнем. Как форма власти, местная власть проводит в жизнь политику государства на местах, принимает обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивает общественную безопасность и охрану общественного порядка, управляет муниципальной собственностью, выполняет другие властные функции;
Во-вторых, это форма самоорганизации граждан, их участия в управлении местными делами, одна из структур гражданского общества. Данная функция сближает местное самоуправление общественными организациями;
В–третьих, - это организатор местного хозяйства, выполняющий экономические функции по жизнеобеспечению территории и оказывающий жителям ряд важнейших общественных услуг.
В–четвертых, местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высших категорий, которые через него знакомятся с социальными вопросами не только кабинетным образом, т.е. теоретически, но и из живой общественной практики.
Ещё одна важная роль местного самоуправления в условиях современной российской действительности – это роль «мостика» между народом и государственной властью. «Самоорганизация населения на местном уровне – это единственная возможность ликвидировать пропасть между властью и народом, реализовать потенциал энергии, сознания и силы народа». [1]