- деление и правовое закрепление между дифференцированными уровнями ответственности за выполнение отдельных социальных и экономических функций;
- определение величины расходов, которые обеспечивают выполнение полномочий, закрепленных за каждым уровнем бюджетной системы;
- установление и правовое закрепление источников доходов бюджетов всех уровней;
- все формы поддержки регионов.
Западные представители экономической науки большей частью используют не термин "межбюджетные отношения", а понятие "внутренние межправительственные финансовые отношения" или "межуровневые фискальные связи", так как, по их мнению, они наиболее точно выражают субъектно -объектный аспект исследуемых взаимных контактов. Обращается внимание на то, что эти отношения возникают и функционируют в системе государственного управления по вертикали и что исходные предпосылки регламентируются объемами функциональных обязанностей и задач любого из уровней публичной власти. Взаимодействие и сотрудничество между ними осуществляется на партнерской основе с учетом финансовых возможностей любого из региональных образований.
Для реализации финансовой политики в сфере межбюджетных отношений, успешного ее воплощение в жизнь используется механизм, который представляет собой совокупность способов организации межбюджетных отношений, которые используются для обеспечения благоприятных условий экономического и социального развития. Этот механизм включает модели и формы, методы и инструменты, а также институционально – правовые структуры организации межбюджетных отношений (Рис.1)
| Механизм межбюджетных отношений | ||||
| Модели межбюджетных отношений | Формы межбюджетных отношений | Методы межбюджетных отношений | Инструменты межбюджетных отношений | Институционально – правовые структуры |
Рис. 1 Структурные элементы механизма межбюджетных отношений.
Модель межбюджетных отношений - это институциональный подход к определению организационных основ взаимоотношений с политикой правительства или региональной администрации в решении вопроса распределения доходов и расходов за уровнями бюджетной системы. Её разработка зависит от финансовой политики центрального руководства, которая базируется на основных постулатах стратегии образование государства. Следует различать две основных модели межбюджетных отношений: централизованную и децентрализованную.
Важно сразу указать, что названные модели отображают преобладания централизованной и децентрализованной основ в управлении межбюджетными отношениями. Они имеют аналитическое и прикладное значения. Преобладание в механизме той или другой модели формирует набор всех следующих его элементов (методов, форм, инструментов). Централизованная модель межбюджетных отношений базируется на ряде принципов, среди которых наиболее характерными есть такие:
1. ограничение прав местных органов формировать собственные бюджеты;
2. отсутствие или формальное наличие распределения функциональных обязанностей между звеньями государственного управления;
3. подчинение региональных интересов национальным потребностям;
4. авторитарное со стороны государства распределение налоговых полномочий и предоставление финансовой помощи местным органам власти;
5. зависимость от формы государственного порядка.
К числу стран, модель межбюджетных связей которых отвечала этим принципам, принадлежали Советский Союз, ПНР, НРБ и прочие страны соцлагеря. Их бюджетная политика основывалась на тотальной роли государства, которое охватывало все стороны хозяйственной и социальной жизни общества. Формирование местных бюджетов осуществлялось в неразрывной связи с центральным бюджетом в рамках консолидированного бюджетного плана.
Положительными чертами централизованной модели межбюджетных отношений есть единство организации управление, повышение организующей способности бюджетной системы командной экономики, направление финансовых ресурсов на ускорение достижения установленных целей. Такая модель улучшает контроль и координацию специализированных расходных полномочий местных органов власти, уменьшает количество и масштабы ошибочных решений, принятых на нижестоящем уровне относительно распределения средств в рамках установленной для них компетенции. Централизованное управление межбюджетными отношениями дает возможность предупредить ситуации, когда одни органы местного самоуправления увеличивают объемы своих бюджетов и обеспечивают возрастание уровня жизнь население, которое проживает на подчиненной им территории, в то время как другие регионы, не имея достаточной ресурсной базы, еле-еле сводят концы с концами для финансирования минимальных потребностей членов своей территории.
Централизованной модели присущи и отрицательные черты, которые обуславливают пренебрежение интересами отдельных граждан и социальных групп. Вследствие сосредоточения управления в одних руках происходит перегрузка центральных органов власти, которое приводит к послаблению эффективности их деятельности. Кроме того, не учитываются местные интересы, которые часто служат причиной авторитарной бюрократии, возникает ослабление финансового обеспечения развития собственной финансовой базы, появляется уверенность в том, что при любой ситуации бюджет региона будет сбалансирован.
Диалектически связанной с централизованной системой межбюджетных отношений есть модель их децентрализованного регулирования.
Децентрализованная модель основывается на таких принципах :
1. невмешательство государства в бюджетный процесс муниципалитетов и регионов;
2. четкое законодательное размежевания расходных полномочий между разными уровнями управления;
3. соблюдение интересов членов территориальных общин и их объединений, принимая во внимание целые правительства;
4. целенаправленность развития финансовой автономии местного самоуправления;
5. осуществление распределения доходных источников на основании бюджетных соглашений;
6. независимость от формы государственного устройства.
Политической предпосылкой установления децентрализованной модели межбюджетного сотрудничества есть обеспечение демократических прав для граждан страны и их территориальных объединений. По словам А. Гальчинського, "в структуре саморазвития общества и его экономической системы демократия есть механизмом, который берет на себя определяющие функции в решении спешных проблем развития, которые выдвигает жизнь. Без демократии функционирования такого механизма невозможно". Такое понимание роли демократических основ управление развитием общества служит первым и основным аргументом в пользу децентрализованной модели межбюджетных отношений.
Одним из основных недостатков децентрализованной модели межбюджетных отношений есть осложнение координации действий правительства для достижения макроэкономических целей и обеспечения баланса финансовых возможностей в государстве. Для управления межбюджетными отношениями в децентрализованном порядке необходимо большое количество информации и вследствие этого возникают сложности в процессе принятия решений. Автономное развитие местного бюджетного хозяйства, как убеждает практика, не всегда учитывает цели государственного значения, которое поясняется существованием регионального сепаратизма в проведении местными органами собственной социально-экономической политики.
В Украине была принята децентрализованная модель межбюджетных отношений, в связи с чем в меру расширения бюджетных прав местных сообществ существенным образом повысился удельный вес местных бюджетов в общей массе государственных расходов.
Построение эффективного механизма межбюджетных отношений невозможно без оценки и подбора эффективных методов, под которыми следует понимать способы влияния этих отношений на социально-экономическое состояние в регионе. К числу методов принадлежат собственные доходы, закрепленные доходы, регулирующие доходы, трансфертирование, изъятие средств и кредитование, функциональный, делегирующий и балансовый методы. Централизованная модель отдает предпочтение в управлении межбюджетными отношениями в части доходного обеспечения трансфертному методу и методу регулирующих доходов; децентрализованная модель более склонна к использованию метода собственных и закрепленных доходов; децентрализованная модель склонна к использованию метода собственных и закрепленных доходов. В расходном плане централизма присущий делегирующая методика распределения ответственности за предоставление государственных услуг, если все функции нижних уровней исполнительной власти направляются сверху вниз; децентрализованная модель основывается на функциональном методе, который предусматривает конкретное разграничение компетенции и расходных полномочий между всеми уровнями власти, но при этом допускается введение делегирования некоторых расходных полномочий, которое обеспечивает гибкость механизма межбюджетных отношений.
3. Усовершенствование механизма межбюджетных взаиморасчетов.
Степень самостоятельности регионов относительно формирования и использования бюджета определяется соотношением задач, которые входят в их компетенцию (тоесть решаются органами регионального и местного самоуправления под собственную ответственность), и задач, которые выполняются вышестоящими органами власти или по их поручению. При распределении задач и функций должны решаться и вопросы распределения доходов и расходов между центральным и местными бюджетами, а также между местными бюджетами одного уровня.м