5. По существу идея развития добровольного дополнительного пенсионного обеспечения была лишь декларирована. В программе данный раздел включал только примерную схему налогообложения НПФ. Планировалось освободить от подоходного налогообложения и налогообложения прибыли взносы на именные пенсионные счета в пределах установленного норматива; полностью или частично освободить от налога на прибыль и налога на прирост капитала инвестиционные операции с пенсионными резервами. Вместе с тем предлагалось взимать подоходный налог с пенсионных выплат. По сравнению с предшествовавшими накопительными концепциями не был проработан вопрос о гарантиях вкладов в негосударственные пенсионные фонды [17, с.84].
Важно, что Программа 1998 года впервые была результатом публичного обсуждения и политического консенсуса, а потому имела высокие шансы на успех. Однако еще до начала ее реализации, спустя всего три месяца после принятия, разразился валютно-финансовый финансовый кризис, решающим образом повлиявший на развитие ситуации в пенсионном обеспечении в последующие годы.
Если введение системы условно-накопительных счетов в сроки, установленные Программой пенсионной реформы, стало невозможным в результате ограниченности финансовых ресурсов ПФ, то препятствия для начала накопительной реформы, а также реформы льготного пенсионного обеспечения были еще более очевидны. Дефолт по внутренним и внешним долговым обязательствам РФ, сжатие рынка корпоративных ценных бумаг в сочетании с системным банковским кризисом привели к существенному ограничению инструментов для инвестирования пенсионных средств. К этому следует добавить также банкротства финансовых институтов, которые ранее рассматривались в качестве участников накопительного элемента. Таким образом, в России попросту не осталось сфер для инвестирования, а о доверии населения к финансовым институтам не стоит и говорить.
В 1999 г. большинство экспертов оценивали перспективы пенсионной реформы в России крайне пессимистично. Тем не менее, учитывая неизбежность продолжения демографического старения населения, уже в 2000 г. реформа пенсионного обеспечения снова стала предметом обсуждения на правительственном уровне. В программе социально-экономического развития России на 2001–2010 гг. ее старт был намечен на 2002 г. [12, с.11].
Почему к Программе 1998 года не вернулись после стабилизации положения в пенсионной сфере в 2000–2001 гг.? Во-первых, несмотря на то, что задолженность перед пенсионерами была погашена, размер пенсии все еще был ниже, чем накануне кризиса, и приоритетной была задача повышения пенсий. Во-вторых, с 2000 г. в стране проводилась налоговая реформа, и все платежи во внебюджетные фонды, включая Пенсионный фонд, были заменены знаменитым единым социальным налогом (ЕСН), ставки которого снижаются для более высоких уровней заработной платы.
Если политика регулирования доходов пенсионеров в 2001 г. была в основном предсказуема и развивалась в русле, заданном еще в 2000 г., то бурного развития законотворческой деятельности в сфере пенсионной реформы не ожидалось. После появления очередного варианта пенсионной реформы, подготовленного Министерством экономического развития и торговли России (МЭРТ) в середине 2000 г., полгода прошли в относительном затишье. Пенсионная реформа не обсуждалась.
К ней вернулись в самом начале года, когда по инициативе Президента был сформирован Национальный совет по пенсионной реформе, в состав которого вошли представители ПФ, МЭРТ, Министерства труда и социального развития России, Аппарата Правительства, Государственной Думы, Совета Федерации и пр. Последовавшие за этим события еще раз подтверждают определяющее значение политической воли руководителей государства (в данном случае, Президента) в развитии реформ в России: реформа, "буксовавшая" почти 6 лет, была подготовлена фактически за год. Пакет основных пенсионных законопроектов включал следующие документы:
1. ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в РФ";
2. ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации";
3. ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в РФ";
4. ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ";
5. ФЗ "О профессиональных пенсионных пенсиях в РФ";
6. ФЗ "Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в РФ" [15, с.61].
В декабре 2001 г. первые три законопроекта были приняты и подписаны Президентом, а Закон об инвестировании прошел первое чтение в Думе. С 2002 г. Россия вступила в новую национальную пенсионную систему.
В чем же пенсионная реформа 2001 года принципиально отличается от предыдущих концепций? В чем ее достижения и в чем изъяны? Отвечает ли она тем вызовам, которые предъявляют демографические, экономические и социальные процессы национальной пенсионной системе?
Предыдущие варианты реформирования системы пенсионного обеспечения также предусматривали создание трех уровней в пенсионном обеспечении. Что нового предлагал пакет 2001 г.? В табл.2.2 представлена сравнительная характеристика каждого уровня в зависимости от варианта концепции пенсионной реформы.
Таблица 2.2
Эволюция пенсионных концепций в России в середине 1990–2001 гг.
| 1 уровень | 2 уровень | 3 уровень | |
| Концепция 1995 г. | Базовые пенсии для всех,дифференцированные постепени утратытрудоспособности | Трудовые пенсии,финансируемые нараспределительной основе с сохранением прав на льготную пенсию | Добровольныепрофессиональные пенсионныесистемы и дополнительноечастное пенсионноеобеспечение |
| Концепция 1997 г. | Социальные пенсии,предоставляемые на основепроверки нуждаемости тем, кто не сумел заработать пенсию во втором уровне | Трудовые пенсии,финансируемые исключительнона накопительных принципах; Обязательные накопительныепрофессиональные пенсиивзамен льготных пенсий | Добровольныепрофессиональные пенсионныесистемы и дополнительноечастное пенсионноеобеспечение |
| Программа 1998 г. | Социальные пенсии,предоставляемые на основепроверки нуждаемости тем, кто не сумел заработать пенсию во втором уровне | Трудовые пенсии из двухисточников: условно накопительные счета (распределительноефинансирование),индивидуальные накопительныесчета; Обязательные накопительныепрофессиональные пенсиивзамен льготных пенсий | Добровольныепрофессиональные пенсионныесистемы и дополнительноечастное пенсионноеобеспечение |
| Пенсионнаяреформа2001–2002 гг. | Базовые пенсии для всех,дифференцированные постепени утратытрудоспособности+ пенсии в рамкахгосударственногопенсионного обеспечения | Трудовые пенсии из двухисточников: распределительныестраховые пенсии(=условно накопительныесчета), индивидуальныенакопительные счета; Обязательныепрофессиональныенакопительные пенсии взамен льготных пенсий | Добровольныепрофессиональные пенсионныесистемы и дополнительноечастное пенсионноеобеспечение |
Примечание: курсивом выделены совпадающие трактовки первого и второго уровней пенсионного обеспечения.
По способам финансирования пенсий вариант пенсионной реформы, реализуемый в настоящее время, наиболее близок Программе 1998 г. Пенсии первого уровня и часть пенсий второго уровня финансируются из текущих поступлений (распределительный принцип), финансирование другой части пенсий второго уровня и пенсий третьего уровня предполагает предварительное резервирование средств (накопительный принцип).
В чем же в конечном итоге принципиальные отличия новой пенсионной модели от своей предшественницы?
Старая система в основе своей являлась не столько распределительной, сколько перераспределительной - между группами с различным уровнем дохода. Новая модель, оставаясь распределительной, дополняется персонифицированным учетом и накоплением пенсионных прав гражданина и пенсионных обязательств государства [13, с.94].
Новая пенсионная модель в большей мере является страховой, в которой размер пенсии зависит от размера заработной платы.
Новая система, так же как и старая, основана на принципе солидарности поколений. Но в отличие от последней она основана на персонифицированном учете обязательств государства перед будущим пенсионером. При этом на счетах граждан будут накапливаться не средства, а обязательства государства перед гражданами. Платежи за работающих будут поступать в Пенсионный фонд России и фиксироваться на лицевых счетах, но деньги, как и раньше, будут направляться на выплаты пенсий нынешним пенсионерам.
В новой пенсионной модели предложена принципиально новая схема индексации пенсий. В основе ее - прогноз темпов инфляции и роста заработной платы на планируемый год. По этим показателям и с учетом прогнозируемых доходов пенсионной системы и будет определяться размер индексации на год, утверждаемый в бюджете ПФ.
Наконец, новая модель включила накопительный элемент, в рамках которого работники накапливают определенную часть своей заработной платы для самостоятельного финансирования своих будущих пенсий.
Нетрудно, однако, заметить, что новый вариант пенсионной реформы консервативнее программы 1998 г. и содержит больше социальных гарантий. В частности, на первом уровне пенсионной системы произошел возврат к идее универсальных базовых пенсий для всех, которая содержится в положениях Концепции 1995 г. Формирование распределительной пенсии из двух частей - фиксированной для большинства (базовой части) и дифференцированной по трудовому вкладу (страховой части) - снижает дифференциацию пенсий по сравнению с вариантом 1998 г., в котором предусматривалось формирование всей распределительной пенсии в системе условно-накопительных счетов (УНС). Тем самым, удается достичь определенной экономии (или, точнее, меньших темпов роста) пенсионных расходов. Кроме того, мировой опыт свидетельствует о том, что пенсионные системы с универсальными пенсиями пользуются большей поддержкой у населения, чем системы, в которых социальные пенсии предоставляются на основе проверки нуждаемости, как это предусматривалось Программой 1998 г.