При разработке старых месторождений затраты на извлечение природных ископаемых будут с каждым годом увеличиваться, а значит, у недропользователя скорее будет формироваться убыток, а не нормативная прибыль и тем более сверхприбыль. Государство, стремящееся извлекать в полном размере находящиеся в недрах полезные ископаемые, обязано использовать гибкую систему налогообложения с предоставлением соответствующих налоговых льгот. Вместе с тем при образовании дифференциальной ренты I государству следует увеличить размер платежей за пользование природными ресурсами на участках недр с лучшими горно-геологическими, природными и экономико-географическими условиями разработки месторождения.
В рыночной экономике рента изымается через налоговую систему. В мировой практике применяются различные налоговые схемы изъятия ренты:
- устанавливаются специальные налоги на добычу нефти с плавающей налоговой ставкой, которая варьируется в заданных пределах - минимальном и максимальном - в зависимости от текущей рентабельности разработки месторождения; - устанавливается дополнительная или увеличенная ставка налога на доходы (прибыль) предприятия;
- применяется специальный налоговый режим раздела продукции, при котором государство получает свою, установленную в концессионном соглашении долю продукции в виде товарной нефти, либо ее стоимостном выражении. Доля государства зависит, как правило, от потока наличности предприятия-концессионера.
Каждая из этих налоговых схем дополняется системой штрафов и налоговых льгот, стимулирующих инвестиции в геологоразведку и добычу и обеспечивающих соблюдение природоохранного законодательства. Также устанавливаются различные скидки при добыче трудно извлекаемых запасов, на истощенных месторождениях и т.п. После перехода на рыночные условия в России действовали две налоговые схемы в недропользовании (и соответственно в нефтедобыче), кардинально отличавшиеся друг от друга.
Первая схема налогообложения недропользователей в России была введена в 1992 г. федеральным законом «О недрах» и просуществовала до 2001 г. Основными платежами в этой схеме были: - разовые и регулярные платежи за право добычи полезных ископаемых. Регулярные платежи устанавливались при выдаче лицензии в виде процентной налоговой ставки (в заданных минимальном и максимальном пределах) от стоимости первых товарных продуктов, получаемых из добываемого минерального сырья. Для нефти это была сама товарная нефть, предельные ставки платежа от 6 до 16%;
- отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, которые устанавливались в виде твердой процентной ставки. Для нефти она равнялась 10%.
Казалось бы, нефтедобывающие предприятия должны были тогда платить налогов до четверти (от 16 до 26%) от стоимости товарной нефти. Однако платили они в лучшем случае 2-3%, поскольку законодательство позволяло вводить трансфертные внутрифирменные цены на добытую нефть на устье скважины, которые были на порядок и более ниже фактических цен реализации. Было множество и других легальных механизмов так называемой «оптимизации» налогообложения. Правительство об этом знало, но «оптимизация» сохранялась.
Представляется, что целью первой схемы налогообложения недропользователей (1992-2001 гг.) было не изъятие ренты в бюджет, а ее передача узкому кругу лиц - владельцам добывающих компаний с тем, чтобы в переходный к рынку период за короткое время создать в России финансовую олигархию. Вторая схема налогообложения готовилась долго. Почти целый год ее обсуждали на всевозможных совещаниях, парламентских слушаниях и т.п., где она, как правило, подвергалась обструкции. Но Правительство РФ настаивало на ее введении, и она была принята и введена с 1 января 2002 г. Началась, по существу, новая эра в нефтегазовой экономике.
Во-первых, были отменены отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы (МСБ), что еще более осложнило проблему финансирования геолого-разведочных работ из федерального бюджета. Был отменен целевой фонд воспроизводства МСБ, что сразу же снизило финансирование геологоразведки из федерального бюджета с 18 млрд. до 6 млрд. рублей в год. В результате такого "усовершенствования" платежи в бюджет перестали зависеть от геологических условий разработки месторождений. По сути, это привело к существенному ухудшению условий функционирования тех компаний, основной объем добычи которых привязан к старым, сильно истощенным месторождениям.
Во-вторых, исключили из закона «О недрах» платежи за право добычи. Вместо них ввели налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Тем самым Правительство РФ решило, что горную ренту оно может не собирать в бюджет. Поэтому вместо горной ренты в виде дифференцированных платежей за добычу была принята плоская шкала НДПИ, что противоречит мировой практике.
В-третьих, особые правила формирования НДПИ были установлены для нефти. Потонную ставку накрепко «привязали» к мировым ценам на нефть (подробнее о формировании НДПИ – в 3-ей главе).
В-четвертых, были резко увеличены вывозные таможенные пошлины на нефть. Россия является первенцем по введению таможенных пошлин на нефть. До этого никто в мире ещё не додумался. Пошлины начали вводить в 1999 г., но до 2002 г. их размер был небольшим - от 2 до 30 евро за одну тонну. С 2002 г. механизм расчета пошлин прочно привязали к мировым ценам на нефть. С 1 февраля размер вывозной пошлины на нефть составляет 100,9 долларов за тонну, или 3329,7 руб. (при курсе 1$ = 33 руб.).
За период с 2003-го по 2005 год доля платежей и налогов за недропользование в сумме доходов, поступивших в федеральный бюджет, возросла с 21,6% до 44,5%. Из этой динамики можно сделать вывод, что целью нового налогообложения является изъятие у нефтяников как можно больше средств в федеральный бюджет. Поэтому денежные потоки нефтяников существенно сократились. Это позволило в какой-то мере уменьшить ставки других налогов (НДС, налога на прибыль и т.п.).
Использование рентных доходов также изменилось в последние годы. В Советском Союзе сумма ренты распределялась на следующие основные цели: обеспечение бесплатного образования и медицинского обслуживания, усиление обороноспособности, капитальные вложения как в нефтегазодобычу и воспроизводство МСБ, так и во все обслуживающие и инфраструктурные отрасли, в том числе в тяжелую промышленность, машиностроение, и пр.
В рыночной России сумма нефтяных рентных доходов и ценовой ренты изымается, главным образом, в Стабилизационный фонд, то есть направляется на поддержание экономики развитых капиталистических стран.
В этой связи заметим, что федеральный бюджет – это баланс доходов и расходов государства. Однако в России горная и ценовая рента поступает в федеральный бюджет в виде доходов, но не направляется на расходы, а отчисляется в Стабилизационный фонд. Какой же это баланс? Но если рента не расходуется, то это не есть доходы бюджета государства, а доходы общества, которое и должно ими распоряжаться.
Действующее законодательство о недрах (ч. 1 ст. 39 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах") предусматривает следующие платежи при пользовании недрами:
1) разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии;
2) регулярные платежи за пользование недрами (за предоставление пользователям недр исключительных прав на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, разведку полезных ископаемых, геологическое изучение и оценку пригодности участков недр для строительства и эксплуатации сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, за исключением инженерных сооружений неглубокого залегания (до пяти метров), используемых по целевому назначению);
3) плата за геологическую информацию о недрах;
4) сбор за участие в конкурсе (аукционе);
5) сбор за выдачу лицензий.
Кроме того, пользователи недр уплачивают другие налоги и сборы, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Это прежде всего налог на добычу полезных ископаемых и акцизы.
Налог на добычу полезных ископаемых был введен сравнительно недавно: 1 января 2002 г. Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ. Он кардинальным образом изменил систему платежей при пользовании недрами, исключив регулярные платежи за добычу полезных ископаемых и заменив их налогом.
Сегодня реформа экономики страны во многом базируется на обеспеченности государства доходами от нефтегазового комплекса, которые направляются на модернизацию других отраслей и поддержку социального сектора. Однако действующее российское законодательство о недропользовании и существующая система налогообложения не обеспечивают оптимального изъятия экономической ренты в доход государства. Исходя из этого, доработка налогового законодательства, обеспечивающего оптимальное изъятие природной ренты в доход государства, а также стимулирование недропользователей к проведению поисковых и геологоразведочных работ, является краеугольным камнем совершенствования законодательства о недрах. Кроме того, существующая система налогообложения не обеспечивает реальных стимулов к разработке месторождений. К тому же усредненные ставки не обеспечивают изъятие в доходы государства основной части природной ренты у нефтяных компаний с высоким уровнем прибыли. Можно сделать вывод, что действующая система налогообложения оказалась неэффективной.
2. Порядок исчисления и уплаты разовых и регулярных платежей за пользование недрами