· одноуровневая государственная власть субъекта РФ и двухуровневая муниципальная власть.
Основная разница будет при этом заключаться в том, каким образом будут определяться границы «среднего» уровня региональной власти: законом субъекта РФ (в первом случае) или в соответствии с мнением населения, как того требует Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», т.е. с учетом мнения жителей данной территории.
Организацию межбюджетных отношений между средним и нижним уровнями публичной власти региона можно было бы регулировать рамочными законами субъекта РФ при сохранении определенных полномочий здесь за средним уровнем. При этом субъектам РФ следует рекомендовать формировать свое административно-территориальное деление на основании принципов наиболее рациональной организации публичной власти в целях эффективного предоставления бюджетных услуг.
Так, например, при принятии решения относительно административно-территориальных границ местных органов власти (будь то государственная или муниципальная власть) рекомендуется ориентироваться на размеры территории, в рамках которой предоставление бюджетных услуг отдельной бюджетной организацией (или непосредственно органом местного самоуправления) будет наиболее эффективным.
Необходимо также иметь в виду, что территориальная фрагментация («измельчение» размера юрисдикций) обычно усиливает неравномерность распределения доходной базы между местными бюджетами. Это касается как неравномерности в уровне богатства проживающего в муниципалитетах населения, так и неравномерности расположения налогоплательщиков– юридических лиц на территориях муниципальных образований. Более крупные юрисдикции обычно включают в себя сочетание богатых и бедных зон, налоговый вклад которых в местный бюджет взаимно уравновешивается. В таких муниципалитетах, как правило, сбалансированы и расходные потребности, более высокие в бедных зонах, где люди в большей степени нуждаются в получении социальной помощи и социального обслуживания.
Международный опыт организации публичной власти на местном уровне показывает, что в развитых западных странах сложилось несколько моделей формирования местных органов власти и их финансовых взаимоотношений с вышестоящими уровнями. В большинстве федеративных государств местные власти организованы на двух уровнях, причем размеры юрисдикций местных властей, как первого, так и второго уровня в разных странах могут варьироваться. Главным в вопросе рационального построения органов субрегиональной власти является соответствие размеров юрисдикций местных органов власти закрепленным за ними полномочиям, как в отношении доходных источников, так и расходных обязанностей.
Реформа бюджетного устройства на уровне субъектов РФ в соответствии с приведенными выше принципами и рекомендациями позволит:
· закрепить за уровнями бюджетной системы свойственные сугубо им расходные обязательства и доходные источники;
· сформировать территориальные границы среднего уровня региональной власти (на котором будут исполняться конституционные гарантии по предоставлению услуг образования и здравоохранения) так, чтобы их доходные ресурсы в максимальной степени соответствовали их расходным обязательствам (например, объединить города с окружающими их районами);
· как следствие, уменьшить объемы передаваемой из бюджета субъекта РФ финансовой помощи на местный уровень в целях выравнивания бюджетной обеспеченности;
· повысить ответственность каждого уровня власти за возложенные на них доходные и расходные полномочия;
· стимулировать реальное привлечение населения к вопросам управления бюджетными средствами на территории проживания.
Решением проблемы распределения расходных полномочий должно стать обеспечение принципов оптимального разграничения расходных полномочий между уровнями власти: принципа территориального соответствия, принципа максимальной эффективности предоставления бюджетных услуг, принципа максимального приближения уровня предоставления бюджетной услуги к ее получателям.
Под принципом территориального соответствия понимается закрепление предоставления государственных или муниципальных услуг за тем уровнем власти, территория которого охватывает всех потребителей данных услуг.
Под принципом максимальной эффективности предоставления бюджетных услуг понимается их закрепление за тем уровнем власти, который может обеспечить наиболее эффективное производство и предоставление государственных или муниципальных услуг.
Под принципоммаксимального приближения уровня предоставления бюджетной услуги к ее получателям (принцип субсидиарности) понимается передача исполнения услуг на возможно более низкий уровень бюджетной системы, поскольку местные власти находятся ближе к потребителям бюджетных услуг и лучше знают их потребности, (тогда и качество бюджетных услуг в итоге удается повысить).
Некоторые бюджетные функции по своему характеру являются и должны быть чисто федеральными, региональными или местными, однако многие функции могут относиться к предметам совместного ведения нескольких уровней власти. В этом случае необходимо различать:
а) какой уровень власти осуществляет нормативное правовое регулирование и определяет стандарты предоставления общественных благ и услуг;
б) какой уровень власти обеспечивает финансирование общественных благ и услуг;
в) какой уровень власти непосредственно организует предоставление общественных благ и услуг.
Так, например, если речь идет о разграничении полномочий между региональным и местным уровнями, необходимо различать следующие виды функций:
1. Чисто региональные функции: функции, которые и финансируются, и исполняются региональной администрацией без участия местных властей. К этой категории следует отнести такие функции, которые исполняются в интересах всего населения региона, реализация которых требует четкой координации действий и мер, принимаемых на всей территории субъекта Российской Федерации, а также такие, исполнение которых должно быть единообразным и отвечать единым стандартам на всей территории региона. Примерами функций, которые следует закрепить за региональным уровнем, являются охрана окружающей среды на территории региона; специализированное медицинское обслуживание населения; сбор статистических данных, нужных для выполнения функции государственного управления на территории региона; реализация проектов по развитию инженерно-технической инфраструктуры, необходимой для экономического развития всего региона (например, строительство дорог и мостов регионального значения, мелиорация земель) и т.д.
2. Региональные функции, исполнение которых может быть передано на местный уровень. К этой группе относятся такие функции, осуществление которых отвечает интересам всего региона, но чье непосредственное исполнение эффективнее передать на местный уровень. В данном случае уровень власти, устанавливающий стандарты предоставления бюджетных услуг и обеспечивающий финансирование, отличается от уровня власти, который непосредственно оказывает эти услуги жителям конкретной территории. Региональное правительство устанавливает минимально необходимые нормативы предоставления таких услуг населению и обеспечивает финансирование этого минимально необходимого уровня, а муниципалитеты вправе увеличить финансирование данных функций за счет собственных бюджетов и, соответственно, ввести на своих территориях более высокие стандарты обслуживания, но непосредственное исполнение этих функций поручается муниципалитетам. К таким функциям следует в первую очередь отнести общее здравоохранение и начальное и среднее образование (в этом случае региональный бюджет передает муниципалитетам целевые выравнивающие субвенции на предоставление данных бюджетных услуг, при этом непосредственным оказанием соответствующих услуг занимаются местные органы власти).
3. Местные функции, нормативы предоставления которых устанавливаются региональным уровнем. По некоторым функциям региональные власти могут быть заинтересованы в установлении единых стандартов или норм обслуживания, которые действовали бы на территории всех муниципалитетов, например, когда это касается санитарных норм. Если получателями таких услуг в первую очередь являются жители конкретных муниципалитетов (например, вывоз мусора, пожарная охрана, водоснабжение и канализация), то финансироваться они должны из местных бюджетов, при том, что региональные власти устанавливают стандарты необходимого уровня обслуживания (например, скорость прибытия пожарной команды, качество воды, санитарные нормы).
4. Чисто местные функции. Некоторые функции или виды услуг рассчитаны исключительно на жителей конкретного муниципального образования, и потому все полномочия по их финансированию, производству или организации предоставления должны быть закреплены за местным уровнем. Примерами функций, исполнение которых желательно поручить муниципалитетам, являются общественный внутригородской транспорт, уборка территории, содержание библиотек, дошкольное образование, содержание детских площадок, жилищно-коммунальные услуги.
Следует подчеркнуть, что большинство бюджетных услуг, т.е. услуг, предоставление которых гарантируется органами власти и хотя бы частично ими оплачивается, может предоставляться частным сектором в конкуренции с унитарными государственными/муниципальными предприятиями. В этом случае органы власти объявляют конкурс между всеми организациями, заинтересованными в получении соответствующего государственного или муниципального заказа. Выигрывает тот, кто сумеет доказать, что предоставляемые им услуги будут наиболее качественными и наименее дорогостоящими.