Бюджетная политика – это многосторонний процесс, включающий действия органов власти всех уровней не только в бюджетной сфере, но в налоговой, ценовой, кредитной и в целом в финансовой.
Несмотря на различия во взглядах ученых, специалистов в области государственных финансов по поводу определения бюджетной политики, все они сходятся в том, что по сравнению с другими направлениями финансовой политики и связанных с нею другими элементами экономической политики (денежно-кредитной, инвестиционной, ценовой, налоговой) бюджетная политика занимает ведущее место и служит для выполнения государством своих целей и задач.
Например, по мнению одного из признанных специалистов в области финансов Г.Б. Поляка «Финансово-бюджетная политика – это совокупность действий и мероприятий, проводимых органами власти, по использованию финансовых отношений для выполнения ими своих функций и управлению бюджетной системой».[1]В данном определении следует отметить некоторую некорректность: бюджетная политика является частью финансовой политики. Финансовая политика в целом осуществляется, главным образом,в ходе работ, производимых органами власти по мобилизации средств бюджет и их использованию, т.е. в ходе бюджетного процесса.[2] В Бюджетном кодексе дается определение бюджетного процесса, как «регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности»[3]
По мнению авторов учебника «Финансы» под редакцией проф. М.В. Романовского, проф. О.В. Врублевской и проф. Сабанти Б.М., «нельзя сводить бюджетную политику только к бюджетному процессу, хотя это наибольшая по объему и важности работа. Бюджетная политика выражается в определении доли ВВП, концентрируемой в бюджете, во взаимоотношениях между федеральной властью и субъектами Федерации, в структуре расходной части бюджета, в распределении расходов между бюджетами разных уровней, в доле федерального бюджета из общей суммы консолидированного бюджета, в управлении государственным долгом, в определении путей покрытия дефицита бюджета и т.п.»[4]
Академик А. М. Годин и бывший заместитель руководителя аппарата Комитета Совета Федерации по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и бюджетному регулированию банковской деятельности И. В. Подпорина полагают, что «бюджетная политика как целенаправленная деятельность государства по определению основных задач и количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета, управления государственным долгом, – является одним из основных инструментов экономической политики государства».[5] Здесь раскрываются как некоторые направления бюджетной политики, так и ее место в реализации экономической политики государства в целом.
И.М. Александров определяет бюджетную политику с точки зрения бюджетной сферы как «совокупность действий и мероприятий, проводимых органами власти в сфере управления формированием и исполнением бюджета по выполнению ими функций перед обществом и государством».[6]
В любом случае все авторы едины в одном: бюджетная политика связана с комплексом решений в области доходов и расходов бюджета.
Бюджетная политика непосредственно реализуется вдеятельности разных структур органов власти всех уровней бюджетной системы.
К таким органам относятся:
- органы представительной и исполнительной власти;
- финансовые и налоговые органы;
- органы денежно-кредитного регулирования и органы финансового контроля;
- главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
- государственные целевые внебюджетные фонды.
Представительные органы власти всех уровней рассматривают, регулируют и утверждают проекты бюджетов и отчетов об их исполнении. Исполнительные органы власти всех уровней осуществляют бюджетное планирование, составление проектов бюджетов и их внесение на рассмотрение представительных органов власти, исполнение бюджетов, анализ и контроль за исполнением бюджетов в соответствии с функциональной и ведомственной бюджетной классификацией. Правительство РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думе РФ основные направления бюджетной политики, Банк России обслуживает денежные счета Казначейства РФ, счета государственных внебюджетных фондов и счета территориальных бюджетов. Главным распорядителем бюджетных средств является первый получатель бюджетных средств, который имеет право распределять средства между распорядителями и получателями бюджетных средств. Главный распорядитель бюджетных средств готовит бюджетную роспись по распорядителям и получателям средств, утверждает им сметы доходов и расходов, изменяет в случае необходимости распределение средств между статьями утвержденной сметы, осуществляет контроль за целевым использованием бюджетных средств. Распорядителем бюджетных средств является орган исполнительной власти, который распределяет средства между получателями, утверждает сметы доходов и расходов, контролирует целевое использование бюджетных средств получателями. Бюджетополучателем является бюджетное учреждение (организация), финансируемое в сметном порядке из бюджета или внебюджетного фонда. К контрольно-счетным органам относятся Счетная Палата РФ, контрольно-счетные палаты субъектов РФ и муниципальных образований. Контрольно-счетные органы осуществляют контроль за исполнением бюджетов и внебюджетных фондов, проводят внешний аудит отчетов использования средств бюджетов и внебюджетных фондов.[7]
Бюджетная политика призвана обеспечить ряд стратегических целей:
·обеспечение сбалансированности бюджетных ресурсов и обязательств;
·создание эффективной системы управления государственными финансами;
·обеспечение приемлемой налоговой нагрузки на экономику;
·концентрация финансовых и экономических ресурсов на решении приоритетных социальных задач;
·снижение зависимости бюджетных доходов от конъюнктуры мировых цен;
·реформирование межбюджетных отношений. Государство активно воздействует на экономические отношения
посредством использования инструментов финансовой политики, поэтому ее иногда называют налогово-бюджетной по основным инструментам, с помощью которых она воздействует на хозяйственную ситуацию в стране.
Основными инструментами проведения государственной бюджетной политики являются, прежде всего, налоги, государственные расходы, госзакупки, трансферты, госзаймы, стратегические финансовые резервы. Например, используя налоги, как фискальный инструмент государство путем уменьшения сбора налогов с населения может повысить такой компонент совокупного спроса, как потребительские расходы. Уменьшение налогов на прибыль корпораций приведет к росту инвестиций. Через государственные закупки государство может стимулировать производство и инвестиционных, и потребительских товаров.
Через межбюджетные трансферты преодолевается влияние объективных различий в уравнивании социально-экономического развития регионов и обеспечивается сбалансированность бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, осуществляется софинансирование долгосрочных программ развития. Рассматривая формы и типы бюджетной политики, нельзя ее отделять от налоговой политики – второй составной части финансовой политики, поскольку это исказит понимание самого ее механизма.
По степени участия государства в процессе макроэкономического регулирования финансовая политика может проводиться в двух формах: дискреционная и недискреционная (автоматическая).
Первая - дискреционная форма - основана на сознательном вмешательстве государства в налоговую систему (изменение налоговой структуры, налоговых ставок) и госрасходы. Ее целью является бюджетное регулирование экономического роста, занятости и инфляции.
Вторая - недискреционная форма финансовой политики - имеет меньшее значение. Она основана на автоматически действующих нормах, то есть вступающих в действие без необходимости принятия правительством каких-либо специальных мер. Она реализуется с помощью "встроенных стабилизаторов", к которым относят, прежде всего, систему прогрессивного налогообложения, а в сфере бюджетных расходов – и софинансирование общественных работ и систему социальных пособий. Так, в период процветания экономики вследствие роста доходов налоговые поступления автоматически возрастают (при прежних ставках), что, в свою очередь, сдерживает экономический подъем. В период спада при сокращении ВНП налоговые поступления автоматически сокращаются, и эти сокращения удерживают спад. Трансфертные платежи (социальные пособия) - один из компонентов бюджетных расходов - ведут себя прямо противоположно. Выплаты по ним пособий и субсидий малоимущим слоям населения сокращаются во время подъема и возрастают по мере спада производства.[8]
Различают также два типа финансовой политики, относительно подхода к бюджетному дефициту.
Стимулирующая финансовая политика имеет своей целью преодоление циклического спада экономики и предполагает увеличение государственных расходов, снижение налогов или комбинирование этих мер. В долгосрочном подходе политика снижения налогов может привести к росту бюджетного потенциала (снижению бюджетного дефицита) за счет расширения производства и накопления капитала.