Социальное страхование – система мер, направленная на обеспечение социальной защищенности занятого населения от возможного изменения материального или социального положения. Строится на базе отчислений из заработка работника в специальные внебюджетные страховые фонды, которые управляются на трехсторонней основе (представители трудящихся, работодателей и государства).
Советская система социальной защиты в разный период своего развития включала в себя как социальную помощь населению, так и социальное страхование работающих граждан. Она финансировалась из взносов предприятий, организаций, учреждений, которые в то же время рассматривались как составная часть госбюджета[39]
Существование государственного социального страхования – это объективная необходимость и условие нормального, устойчивого развития современного общества. Поэтому в большинстве стран государство создает специальные фонды, посредством которых оно концентрирует значительные финансовые ресурсы и тем самым обеспечивает надежную социальную защиту населения страны.
Впервые социальные внебюджетные фондыстали создаваться после принятия Закона РСФСР «Об основахбюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10октября 1991 г.
Так, в начале 90-х гг. были созданыПенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фондобязательного медицинского страхования РФ, Государственныйфонд занятости населения РФ. Начиная с 2001 г., один из социальных внебюджетных фондов – Государственный фонд занятости населения РФ был соединен с бюджетом и перестал существовать в качестве самостоятельного.
В целом создание самостоятельных социальных внебюджетныхфондов в России в 90-е гг. сыграло положительную роль, поскольку это позволило в первую очередь снять зависимость обеспечения социальной сферы от бюджета, дефицит которого негативно сказывался на отраслях, финансируемых в сметном порядке. Тем не менее, выделение в качестве самостоятельных государственных социальных внебюджетных фондов не получило однозначной оценки в обществе.
По мнению некоторых специалистов, существующая форма
функционирования государственных социальных внебюджетных фондов ничем не отличается от бюджетной. В связи с этим было бы достаточно принять законодательные решения, запрещающие в рамках бюджета использовать целевые платежи на иные нужды. Тогда не потребовалось бы создавать автономные фонды.
Сторонниками консолидации внебюджетных фондов в системе бюджетов выступают преимущественно представители правительственных, в частности финансовых и налоговых структур, которые исходят, прежде всего, из соображений фискального порядка. Согласно их точке зрения, преимущества консолидации средств внебюджетных фондов в бюджетной системе страны заключаются в предотвращении образования в одних фондах излишних средств наряду с нехваткой их в других. Значительно упростилась бы и процедура централизации избыточных средств этих фондов, образовавшихся в отдельных регионах.
Противники консолидации, напротив, считают, что ни в коем случае нельзя объединять внебюджетные фонды с бюджетом. По их мнению, при устойчивом дефиците федерального бюджета сохраняется реальная опасность нецелевого использования средств социальных внебюджетных фондов, неполного осуществления социальных платежей, гарантируемых государством. Еще одной причиной возражений против бюджетной консолидации является то, что в составе бюджета у социальных фондов не будет возможности получать проценты от размещения временно свободных средств. А это усилит зависимость от общеэкономической конъюнктуры. Наконец, полная централизация средств фондов в федеральном бюджете приведет к ослаблению функций региональных органов управления в социальной сфере, усложнит их работу.
Наличие разных мнений свидетельствует о том, что внебюджетные социальные фонды как экономический субъект государственной финансовой системы не являются однородными и не обладаютни абсолютными преимуществами, ни абсолютными недостаткамипо сравнению с бюджетной формой ее существования.[40] Отделение от бюджета государственных социальных внебюджетных фондов не изменило при этом содержание бюджетной политики – все вопросы социальной защиты населения по-прежнему остаются одним из ее направлений.
До 1 января 2001 г. государственные социальные внебюджетные фондыформировались, главным образом, за счет страховых взносов работодателей, а в Пенсионный фонд страховые взносы отчисляли и работники. Их взиманием занимался каждый отдельный фонд.
Для улучшения администрирования поступления денег в социальные фонды с 1 января 2001 года был введен единый социальный налог, который заменил обязательные страховые взносы в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и фонды обязательного медицинского страхования. Средства, идущие на пополнение Пенсионного фонда стали сначала перечисляться в государственный бюджет. Со времени введения налога была снижена его ставка и внедрена регрессивная шкала.
В связи с крайне неблагоприятной социально-демографической ситуацией и с необходимостью замены налоговых источников покрытия государственных пенсионных обязательств на страховые нужды, а также снижения зависимости от трансфертов из федерального бюджета, было принято решение о полном переходе на страховые принципы в системе обязательного пенсионного страхования, а именно - об отмене единого социального налога с 1 января 2010 года.[41] Данная мера направлена на сокращение дефицита Пенсионного фонда, который, по мнению министра финансов А. Кудрина может составить в 2010 году1,166 трлн. рублей.[42]Объем взносов на пенсионное страхование с учетом повышения их ставки с 2011 г. до 26% при росте общей ставки отчислений на социальное страхование до 34% увеличится до 5.4% ВВП (в 2009 г. 3.3% без учета средств ЕСН), что обеспечит сокращение суммарного трансферта из федерального бюджета Пенсионному фонду с 6.4% ВВП в 2009 г. до 3.9% ВВП в 2012 г. Однако эта оценка не учитывает риска недобора взносов на социальное страхование из-за ухода в тень части фонда оплаты труда в небюджетном секторе экономики, а также вероятного увеличения трансферта для обеспечения более высоких темпов индексации пенсий по сравнению с заложенными в бюджет.[43]
Вместе с тем в условиях финансово-экономического кризиса имеются риски, связанные с тем, что в 2011 - 2012 года не будут обеспечены дополнительные поступления в бюджет Пенсионного фонда от повышения размера страховых взносов в запланированных объемах и потребуется дополнительное увеличение бюджетных ассигнований из федерального бюджета для покрытия дефицита бюджета Пенсионного фонда.
2.2 Проблемы управления государственным долгом и регулирования межбюджетных отношений
Под управлением государственным долгом понимают совокупность действий государства по регулированию его величины, структуры и стоимости обслуживания.
Задачи управления:
- обеспечение объема долга на экономически безопасном уровне;
- минимизация стоимости долга;
- обеспечение своевременного возврата долга в полном объеме;
- обеспечение выгодных условий для эмитента и поддержание курса государственных ценных бумаг (иначе займы невозможно будет разместить);
- усиление инвестиционного использования займов и контроль.
Управление государственным долгом в широком смысле слова является прерогативой законодательных органов и включает в себя следующие элементы:
- формирование долговой политики в отношении внешнего и внутреннего долга как части бюджетной;
- определение направлений и целей воздействия на микро- и макроэкономические показатели;
- определение основных показателей и предельных значений государственной задолженности.
Управление долгом в узком смысле – предполагает:
1) определение условий выпуска и обращения конкретных государственных ценных бумаг (виды, сроки доходность, кредиторы) доходность разная по срокам. По долгосрочным облигациям около 7,5%, со сроком погашения до 2029 г. – 8,1-8,4%. По среднесрочным – около 5%;
2) управление использованием долга;
3) регулирование рынка государственных ценных бумаг;
4) управление погашением долга.
В управлении государственным долгом участвуют: высший орган управления в РФ – Федеральное собрание (устанавливает предельные размеры привлечения средств и объемов кредитования за счет бюджетных средств); Правительство РФ (устанавливает предельный объем выпуска конкретных государственных ценных бумаг). Минфин и ЦБ не имеют возможности непосредственно воздействовать на величину совокупного государственного долга.
Управление государственным долгом в широком смысле слова является прерогативой законодательных органов власти.
Если рассмотреть динамику государственного долга (см. Прил. 1) на раннем периоде развития РФ (1992–1999 гг.), то можно увидеть, что величина государственного долга в текущих ценах увеличилась в 30,9 раза, составив к началу 2000 г. 4871,0 млрд. руб. Общий уровень долговой нагрузки возрос в 1,5 раза, достигнув к началу 2000 г. 108,8% ВВП.
При этом за счет высокой инфляции, приводившей к обесцениванию накопленного внутреннего долга, и достигнутых договоренностей в 1996 и 1997 годах с внешними кредиторами показатель общей долговой нагрузки в 1995–1997 гг. стабилизировался на приемлемом уровне: 47–49% к ВВП.
Однако долговой кризис и девальвация рубля, последовавшая за принятием известных решений от 17 августа 1998 г., прервали положительную динамику показателя долговой нагрузки – к концу 1998 г. он увеличился в 3 раза и составил 148,7% ВВП.