Административная обязанность государственного учреждения представляет собой установленную нормами административного права необходимость совершения этим учреждением определенного юридически значимого действия в целях реализации возложенных на него публичных задач и функций.
Объем, виды и содержание административных прав и обязанностей определяются местом этого учреждения в системе исполнительной власти, решаемыми им задачами и выполняемыми им в этой сфере функциями. По объему и видам административных прав и обязанностей можно выделить два вида государственных учреждений.
1. Государственные учреждения, наделенные с учетом решаемых ими публичных задач и выполняемых публичных функций внутренними административными правами и обязанностями регулятивного и (или) охранительного содержания, т.е. правами и обязанностями, реализуемыми в отношении физических лиц, находящихся в этих учреждениях на законном основании. К числу таких учреждений можно отнести образовательные учреждения, наделенные правами и исполняющими обязанности в отношении обучающихся в них физических лиц, лечебно-профилактические учреждения, наделенные правами и исполняющие обязанности в отношении находящихся в них на излечении физических лиц, учреждения исполнения наказаний, наделенные правами и исполняющие обязанности в отношении физических лиц, отбывающих в них уголовные наказания. В числе указанных внутренних прав и обязанностей можно назвать право издания индивидуальных правовых актов (приказов, распоряжений) внутреннего характера, право осуществления контроля за поведением физических лиц, находящихся в учреждениях, право применения в отношении этих лиц мер дисциплинарного принуждения, обязанность финансового и материально-технического обеспечения физических лиц, находящихся в учреждении, обязанность организации их деятельности и отдыха, обязанность оказания названным лицам соответствующих бесплатных услуг социально-культурного характера, обязанность организации охраны объектов учреждения.
2. Государственные учреждения, наделенные с учетом решаемых ими публичных задач и выполняемых публичных функций внешними административными правами и обязанностями регулятивного и (или) охранительного содержания, т.е. правами и обязанностями, реализуемыми в отношении физических и юридических лиц, находящихся вне этих учреждений. Примерами таких учреждений являются учреждения Пенсионного фонда РФ, администрации морских рыбных портов, бассейновые управления по охране, воспроизводству водных биологических ресурсов и регулированию рыболовства, государственные инспекции безопасности плавания флота. К числу таких внешних административных прав и обязанностей названных государственных учреждений, в частности, относятся право проведения проверок деятельности физических и юридических лиц в соответствующих сферах, право применения к этим лицам мер административного принуждения, в том числе и мер административной ответственности, обязанность соблюдать положения соответствующих нормативных правовых актов, регулирующих порядок осуществления им внешней административно-властной деятельности, обязанность соблюдать права и свободы физических лиц и права юридических лиц в процессе осуществления этой деятельности.
Публичная юридическая ответственность государственного учреждения за совершенные им в рамках административных правоотношений правонарушения. Государственные учреждения как субъекты публичных правоотношений в целом могут нести за совершенные в рамках этих правоотношений правонарушения два вида публично-правовой ответственности: финансовую и административную. Как субъекты административных правоотношений государственные учреждения могут нести лишь административную ответственность за совершенные ими административные правонарушения, предусмотренные Особенной частью Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) или соответствующими законами субъектов РФ об административных правонарушениях (об административной ответственности). При этом в общей части КоАП РФ не содержится каких-либо специальных правил привлечения государственных учреждений к административной ответственности. Это означает, что государственные учреждения подлежат привлечению к административной ответственности за совершенные ими административные правонарушения на общих основаниях наравне с другими юридическими лицами, в том числе коммерческими организациями, такими, как общества с ограниченной ответственностью, акционерные общества, которые осуществляют предпринимательскую деятельность и получают прибыль. Такое положение представляется неправильным, поскольку государственные учреждения - это не общие, а специальные субъекты административных правоотношений, которые финансируются из государственного бюджета и не способны исполнять административные наказания имущественного характера, а именно административные штрафы за счет собственного имущества, которого у них нет. При существующем порядке привлечения государственных учреждений к административной ответственности имеет место абсурдная ситуация: государство в лице соответствующего органа исполнительной власти или суда назначает государственному учреждению за совершенное им административное правонарушение административное наказание в виде штрафа, который подлежит уплате за счет средств самого же государства. Ситуация представляется еще более парадоксальной, если учесть, что, как правило, государственные учреждения привлекаются к административной ответственности за нарушение правил пожарной безопасности, иных специальных правил, выполнение которых в полном объеме не финансируется государством. В этой связи полагаем, что следует либо вообще исключить административную ответственность государственных учреждений и ограничится административной ответственностью их должностных лиц, которые собственно и совершают административные правонарушения, либо определить особые условия привлечения государственных учреждений к административной ответственности, учитывающие их финансово-правовой статус.
Таковы, с нашей точки зрения, общие основы административно-правового статуса государственных учреждений, функционирующих в настоящее время в Российской Федерации. В целях нормативного закрепления указанных основ и обеспечения единообразного правового регулирования деятельности государственных учреждений как субъектов административных правоотношений представляется необходимым подготовить и принять специальный Федеральный закон "О государственных учреждениях в Российской Федерации". В данном Законе, по нашему мнению, необходимо сформулировать общее понятие государственного учреждения, определить виды государственных учреждений, их задачи, функции, административные права и обязанности, правовые основы взаимоотношений с соответствующими федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.
1.2 Особенности финансовой деятельности бюджетных учреждений
Одним из критериев, определяющих принадлежность организации к бюджетным учреждениям, является то, что они созданы для выполнения функций некоммерческого характера.
Наряду с финансированием из федерального бюджета, источником доходов бюджетного учреждения могут быть доходы от предпринимательской деятельности.
Действующее законодательство, в частности Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ), закрепило юридические характеристики предпринимательской деятельности, выделив в качестве определяющих самостоятельность ее осуществления, рисковый характер, направленность на систематическое извлечение прибыли (ст. 2). Легальное определение предпринимательской деятельности содержит и четвертый ее признак - обязательность регистрации лиц, занимающихся такой деятельностью в установленном законом порядке, но этот признак не является сущностным, а лишь придает такой деятельности законный статус, легализует ее.
В связи с этим закрепленное в ГК РФ правовое понятие предпринимательской деятельности достаточно определенно отражает юридическую сущность, содержание рыночных отношений, осуществляемых систематически, профессионально, с целью неоднократного извлечения прибыли. При этом прибыль рассматривается как превышение получаемых доходов над издержками.
За последние годы предпринимательская деятельность бюджетных учреждений получила довольно широкое развитие. Это приносит дополнительные налоговые поступления в бюджет и внебюджетные фонды, позволяет этим учреждениям закупать современное оборудование, медикаменты и необходимые пособия для целей образования, решать многие социальные вопросы, улучшить качество работы и обслуживания населения.
В соответствии со ст. 50 ГК РФ некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствует этим целям. Расходование прибыли, полученной от предпринимательской деятельности, бюджетное учреждение осуществляет в соответствии с утвержденной распорядителем бюджетных средств сметой. Это руководитель бюджетного учреждения, который отвечает за его работу, за его основную уставную деятельность. В связи с этим основная часть указанной прибыли реинвестируется в основную уставную деятельность, замещая недостающие бюджетные средства.
Таким образом, бюджетные учреждения не имеют достаточных средств на расширение и совершенствование работы в рамках предпринимательской деятельности и находятся в менее выгодных условиях по сравнению с коммерческими организациями.