От общего понятия законности, от общеправового принципа законности следует отличать принцип законности налогового права, который имеет свои самостоятельные правовые гарантии и, следовательно, может рассматриваться как принцип отрасли права.
Во-первых, законность можно определить как точное и неуклонное выполнение всеми субъектами права нормативных предписаний действующего законодательства.
На наш взгляд, в данном институте можно выделить две составляющие, обособленные по субъекту - адресату требования законности.
Первая касается сферы правотворчества, где законность состоит в соблюдении законодателем некоторых базовых идей, положений, принципов, требований подготовки, принятия, введения в действие нормативных правовых актов, устанавливающих налоги и сборы. Нарушение указанных требований по форме или по существу влечет ущербность нормативного акта, делает его оспоримым, позволяет участникам правоотношений требовать его отмены.
Вторая составляющая законности охватывает сферу реализации (применения) права и состоит в неукоснительном выполнении (соблюдении, исполнении, использовании) всеми участниками налоговых правоотношений, включая и государственные органы, действующего законодательства.
Поскольку, как уже отмечалось, принцип законности включает в себя требование точного исполнения закона, то следует учитывать, что одним изданием закона нельзя обеспечить необходимый правопорядок. Важно не только создать хороший закон, всесторонне учитывающий потребности общественного развития в той или иной области отношений, но и обеспечить правильное применение этого закона на практике, точное исполнение его всеми обязанными лицами. А поскольку налоговые правоотношения - это в некотором роде правоотношения, ущемляющие финансовые права граждан, то в это сфере особенно важно соблюдение закона в работе налоговых органов.
II. Права налоговых и финансовых органов
Анализируя права налоговых и финансовых органов, необходимо сказать, что соответствующая статья[12] претерпела изменения в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования - принятием Федерального закона РФ от 27 июля 2006 года N 137-ФЗ[13]
Итак, налоговые органы во исполнение возложенных на них функций имеют право требовать от налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента документы по формам, установленным государственными органами и органами местного самоуправления, служащие основаниями для исчисления и уплаты (удержания и перечисления) налогов, сборов, а также документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты (удержания и перечисления) налогов, сборов.
Это право корреспондирует обязанности налогоплательщиков представлять в установленном порядке в налоговый орган по месту учета налоговые декларации (расчеты), обязанностью представлять по месту жительства индивидуального предпринимателя, нотариуса, занимающегося частной практикой, адвоката, учредившего адвокатский кабинет, по запросу налогового органа книгу учета доходов и расходов и хозяйственных операций и представлять по месту нахождения организации бухгалтерскую отчетность в соответствии с установленными требованиями, а также обязанностью представлять в налоговые органы и их должностным лицам в случаях и в порядке, которые предусмотрены НК РФ, документы, необходимые для исчисления и уплаты налогов, что предусмотрено подпунктами 4, 5, 6 пункта 1 статьи 23 НК РФ.
За неисполнение данной обязанности НК РФ предусмотрена ответственность
- штраф. Такой подход законодателя в закреплении гарантий осуществления рассматриваемого права налогового органа представляется вполне обоснованным и целесообразным, в противном случае оно во многих случаях осталось бы лишь декларированным.
Также предоставляется налоговым органам право проводить налоговые проверки в порядке, установленном НК РФ. Одной из самостоятельных форм налогового контроля является налоговая проверка. Налоговый кодекс не содержит определения налоговой проверки, а ограничивается лишь указанием на виды проводимых проверок:
ст. 87 НК РФ после внесения изменений Федеральным законом от 27.07.2006 N 137-ФЗ предусматривает только два вида налоговых проверок:
- камеральные налоговые проверки, которые проводятся по месту нахождения налогового органа на основе налоговых деклараций (расчетов) и документов, представленных налогоплательщиком, а также других документов о деятельности налогоплательщика, имеющихся у налогового органа (ст. 88 НК РФ);
- выездные налоговые проверки, которые проводятся непосредственно на территории (в помещении) налогоплательщика (ст. 89 НК РФ).
В статьях 88, 89 НК РФ законодатель:
- характеризует каждый вид налоговой проверки (камеральная, выездная);
- устанавливает принципы и порядок проведения налоговых проверок;
- допускает возможность проведения проверки вышестоящим налоговым органом;
- определяет пределы времени проведения налоговых проверок.
Исходя из системного анализа и обобщения норм НК РФ, можно сделать следующие выводы:
- лишь налоговые органы вправе проводить как камеральную, так и выездную налоговые проверки. Органы внутренних дел участвуют в них лишь по запросу налоговых органов. Не вправе самостоятельно осуществлять налоговые проверки и иные органы;
- камеральные и выездные налоговые проверки проводятся в отношении всех категорий налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов;
- п. 4 статьи 89 НК РФ установлено, что выездная налоговая проверка может охватывать не более чем три календарных года деятельности проверяемого, предшествующие времени проведения проверки.
При этом следует учесть, что календарный год начинается 1 января и заканчивается 31 декабря. Первым календарным годом налогоплательщика-организации (созданной после начала календарного года) является период времени со дня ее создания и до конца данного года;
- статья 88 НК РФ закрепляет, что срок проведения камеральной налоговой проверки составляет три месяца со дня представления налоговой декларации.
Исходя из вышеизложенного можно вывести следующее определение налоговой проверки - это комплекс мероприятий по анализу бухгалтерской документации и документов налоговой отчетности, проводимых с целью установления правильности исчисления и своевременности уплаты налогов, которые проводятся в строго регламентируемом законом порядке по месту нахождения налогоплательщика (выездная налоговая проверка) либо по месту нахождения налогового органа (камеральная), исключительно налоговыми органами.
В соответствии с п.п. 3) п. 1 статьи № 31 налоговые органы вправе производить выемку документов у налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента при проведении налоговых проверок в случаях, когда есть достаточные основания полагать, что эти документы будут уничтожены, сокрыты, изменены или заменены.
Данный пункт комментируемой статьи воспроизведен также в п. 14 статьи 89 НК РФ: при наличии у осуществляющих выездную налоговую проверку должностных лиц достаточных оснований полагать, что документы, свидетельствующие о совершении правонарушений, могут быть уничтожены, сокрыты, изменены или заменены, производится выемка этих документов.
На наш взгляд, дублирование этого положения в двух нормах одного нормативно-правового акта является необоснованным.
Целесообразно было бы в комментируемый пункт статьи 31 Налогового кодекса включить ссылки на статьи НК РФ, которые предусматривают случаи, когда возможна выемка документов, осуществляемая налоговыми органами, а также на норму, устанавливающую порядок производства выемки, а именно на статью 94 НК РФ.
В соответствии со статьей 94 НК РФ выемка документов и предметов производится на основании мотивированного постановления должностного лица налогового органа, осуществляющего выездную налоговую проверку. Производится исключительно в дневное время (следует отметить, однако, что НК РФ не содержит указания на временные рамки дневного времени) в присутствии понятых и лиц, у которых производится выемка документов и предметов.
Может участвовать и специалист в той или иной области научного знания. До начала выемки всем присутствующим лицам разъясняются их права и обязанности. Выемка производится принудительно в случае, если лицо, у которого она осуществляется, отказывается добровольно выдать необходимую документацию. При этом должностным лицам налоговых органов необходимо помнить, что не подлежат изъятию документы и предметы, не имеющие отношения к предмету налоговой проверки.
В случае нарушения данного правила действия налогового органа могут быть обжалованы в суде и признаны незаконными. Изъятые документы и предметы перечисляются и описываются в протоколе выемки либо в прилагаемых к нему описях с точным указанием наименования, количества и индивидуальных признаков предметов, а по возможности - стоимости предметов.
Также налоговые органы наделены правами вызывать на основании письменного уведомления налогоплательщиков, плательщиков сборов или налоговых агентов для дачи пояснений в связи с уплатой (удержанием и перечислением) ими налогов и сборов либо в связи с налоговой проверкой, а также в иных случаях, связанных с исполнением ими законодательства о налогах и сборах.
Пояснения в зависимости от конкретных обстоятельств и цели вызова налогоплательщиков предоставляются налогоплательщиком в устной или письменной форме. К пояснениям могут прилагаться необходимые документы (накладные, внутренние приказы и распоряжения, счета-фактуры и др.).
Надо сказать, что право налоговых органов вызывать налогоплательщиков непосредственно в налоговые органы не корреспондирует установленной кодексом обязанности явиться в налоговые органы, в то время как статья 23 НК РФ п.п. 6) п. 3 возложила на налогоплательщика обязанность представлять в налоговые органы и их должностным лицам в случаях и в порядке, которые предусмотрены Налоговым Кодексом, документы, необходимые для исчисления и уплаты налогов.