На основе анализа карточки лицевого счета лесопользователя лесхозом составляется Реестр недоимщиков-организаций (лесопользователей) по каждому виду платежа за пользование лесным фондом с разбивкой по каждому коду классификации доходов бюджетов РФ.
Для обеспечения полноты и своевременности внесения в бюджетную систему РФ платежей за пользование лесным фондом администратором поступления платежей оформляется Уведомление о нарушении сроков внесения платежей за пользование лесным фондом и неполном расчете с бюджетом, направляемое лесопользователю – недоимщику заказным письмом с уведомлением о вручении. Выданные уведомления должны быть зарегистрированы в Книге регистрации уведомлений о нарушении сроков внесения платежей за пользование лесным фондом и неполном расчете с бюджетом.
1.2 Основные причины неуплаты лесных платежей
Общеизвестно, что Россия - одна из богатейших лесами стран мира. Лесной фонд, занимающий площадь более 1 млрд га, составляет 70% территории страны. Запас древесины - около 75 млрд куб. м, а ежегодная возможность потребления - более 500 млн куб. м. Имея такие огромные и, главное, воспроизводимые ресурсы, государство имеет крайне низкий доход от этой собственности.
Лесное хозяйство и лесопользование может и должно приносить значительный доход, причем от законодательных и организационных положений во многом зависит в чью пользу будет изыматься этот доход - в пользу государства либо в пользу группы частных лиц, занимающих, либо не занимающих руководящие должности в администрации и органах управления лесным хозяйством. Желательно достигнуть баланса государственных и личных интересов, но на сегодняшний день, чаще всего, случается очень сильный крен в одну или другую сторону.
К наиболее частым недостаткам в организации лесопользования и лесного хозяйства можно отнести то, что лесопользование часто осуществляется без должного контроля за финансовыми потоками. Фирмы, имеющие задолженности по лесным податям и не погашенные иски за нарушения лесного законодательства, обычно не ограничены в возможностях получения новых лесорубочных билетов. Достаточно обычным (и к сожалению практически ненаказуемым) явлением стали хронические неуплаты лесных податей, после чего фирма, имеющая большие задолженности, распадается и те же самые физические лица организуют новую фирму с аналогичными принципами ведения хозяйства. Другим важным аспектом лесопользования является хроническое завышение затрат на заготовку древесины, что часто приводит к установлению значительных льгот (ранее вплоть до полной отмены лесных податей). При этом, реальное положение «бедных» лесозаготовителей, с учетом «левого» оборота древесины и средств, часто оказывается далеко не столь бедственным. Значительные проблемы может создавать аренда лесного фонда, в силу ряда положений законодательства являющаяся не столь выгодным делом для собственника леса и регионов, как это принято считать. Значительные нарушения часто сопутствуют процессу подбора фирм для передачи им участков леса в аренду.
С другой стороны, современная недостаточно эффективная структура лесной службы, законодательно закрепленное право лесхозов проводить коммерческие рубки (под видом рубок ухода) пользуясь значительными налоговыми льготами, и общие проблемы с бюджетным финансированием фактически превращают лесхозы в коммерческие структуры, торгующие государственными ресурсами. В этой ситуации стремление к максимальным прибылям (и зарплатам) делают практически неизбежными значительные нарушения законодательства со стороны лесхозов, часто совместно (по сговору) с лесопользователями. Значительный оборот средств проходит «черным налом» распределяясь внутри лесхозов крайне неравномерно. Все это, зачастую, происходит на фоне ненадлежащего выполнения лесхозами своих прямых обязанностей (отпуск древесины на корню, контроль за соблюдением лесного законодательства, своевременное и качественное проведение рубок ухода и т.д.). На выполнение этих обязанностей обычно не хватает времени, сил и официально поступающих средств.
Принципы государственного управления лесами и официальная отчетность лесхозов и органов управления лесным хозяйством в субъектах Федерации, в основном, ведется на основе форм и методов, разработанных десятилетия назад и не всегда полностью отвечающих современным требованиям управления и контроля[8].
Приведенным выше перечнем охвачены лишь самые общие и наиболее часто встречающиеся ситуации, определяющие появление нарушений и дисбаланса в развитии лесного сектора, а также появления различных нарушений природоохранительного законодательства и ухудшение экологической обстановки в регионе.
Лесным кодексом РФ на субъекты Федерации возложено решение значительного количества вопросов по организации лесного хозяйства и лесопользования, однако органы власти субъектов Федерации не всегда располагают достаточной и достоверной информацией о состоянии лесного хозяйства и лесопользования и не всегда могут получить такую информацию от органов управления лесным хозяйством. Одним из способов получения более объективной и полной картины может стать проведение межведомственной проверки и анализа состояния дел в лесном хозяйстве и лесопользовании региона.
Настоящими «Общими положениями» охвачены лишь общие вопросы организации и проведения широких межведомственных проверок состояния лесного хозяйства и лесопользования. Настоящие «Общие положения» переработаны и дополнены на основе опыта работы «Межведомственной комиссии по проверке состояния ведения лесного хозяйства и лесопользования в Выборгском, Приозерском и Всеволожском районах» (Ленинградская область, май-июль 1997). В каждом конкретном случае проведения проверок, при выборе конкретных методик и организации работы необходим учет региональной специфики.
За последние 2 года после восстановления единой федеральной системы управления лесами было обеспечено улучшение состояния лесного фонда, и наметилась тенденция повышения объема платежей за пользование лесным фондом, что позволило компенсировать расходы на охрану и воспроизводство лесов[9].
Не маловажными также являются следующие причины неуплаты или неполной уплаты лесных платежей, что позволяет лесопользователям платить лесные платежи в меньшем объеме даже законными способами:
1. ежегодный потенциал подлежащих вырубке и возобновляемых лесных ресурсов в объеме 526 млн. м3 в случае его полного освоения может обеспечить поступление платежей в консолидированный бюджет Российской Федерации в объеме 29,7 млрд. рублей, из них в федеральный бюджет - 18,7 млрд. рублей. Однако на протяжении длительного периода указанный потенциал использовался лишь на 22 %, в результате чего расходы федерального бюджета на охрану и воспроизводство лесных ресурсов превышали объем доходов от их использования;
2. изменения, внесенные в законодательную базу Федеральным законом от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ в части передачи от Рослесхоза функций государственной лесной охраны Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и полномочий по тушению лесных пожаров субъектам Российской Федерации, во многом дестабилизировали функционирование системы охраны лесов, в результате чего в 2005 году ущерб от нарушений лесного законодательства и потери финансовых и лесных ресурсов при лесных пожарах составили 25,4 млрд. рублей, в 2006 году - 28 млрд. рублей;
3. незаконный оборот древесины приобрел угрожающие масштабы, однако проследить движение леса и определить стоимостные, количественные и качественные оценки от его вырубки, заготовки и транспортировки до таможенного оформления и вывоза за пределы таможенной территории Российской Федерации не представляется возможным в силу отсутствия координации действий между контролирующими органами. Необработанный лес фактически бесконтрольно отправляется за рубеж.
Отсутствие контроля и должной законодательной базы порождает нарушения на всех этапах движения лесоматериалов - от неуплаты или неполной уплаты лесных податей, налога на добавленную стоимость, других налогов, до сокрытия валютной выручки;
4. новый Лесной кодекс, введенный в действие с 1 января 2007 года, вносит новое для российской практики распределение функций государственного управления, главный принцип которого - передача органам государственной власти субъектов Российской Федерации большинства полномочий и прав в области лесных отношений. В основу государственного управления заложены новые организационные и экономические механизмы ведения лесного хозяйства: планирование, регламентирование, нормирование, инвентаризация, учет и контроль. Однако Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2007 год», а также проект федерального закона о федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года не учитывают финансирование дополнительных расходов за счет субвенций из федерального бюджета на осуществление полномочий, переданных субъектам Российской Федерации, связанных с реализацией положений нового Лесного кодекса, прогнозируемых в объеме: в 2007 году - 22,3 млрд. рублей, в 2008 году - 10,8 млрд. рублей, в 2009 году - 11,3 млрд. рублей, в 2010 году - 11,8 млрд. рублей. Это может дестабилизировать деятельность органов государственного управления субъектов Российской Федерации в области лесных отношений, повлечь нарушения законодательства и приостановить осуществление лесопользования, воспроизводства и охраны лесов;