Согласно действующему законодательству из федерального бюджета предоставляются дотации тем регионам, у которых уровень бюджетной обеспеченности, т.е. уровень бюджетных доходов на душу населения, ниже среднего по России. Учитывая значительную дифференциацию экономических потенциалов субъектов РФ, возникшую в результате различи в сложившейся структуре экономики, численности проживающего населения и других самых разных объективных и субъективных причин, добиться одинакового уровня доходов на душу населения невозможно. Поэтому тема выравнивания бюджетной обеспеченности за счет предоставления дотаций из федерального бюджета будет долго сохранять свою актуальность. Из этого вовсе не следует, что не нужно создавать условий для того, чтобы субъекты РФ зарабатывали собственные средства. Задачу ежегодного снижения уровня зависимости региональных бюджетов от помощи федерального центра тоже никто не снимает. Ее нужно ставить и решать – путем развития экономического потенциала регионов. Передача дополнительных доходных источников в бюджеты субъектов РФ приведет лишь к росту доходов крепких регионов с уже сложившимся экономическим, налоговым потенциалом.
В настоящее время все большую актуальность приобретают такие средства финансовой помощи, которые не только восполняют недостатки собственных ресурсов регионов, но и способствуют созданию базы для их экономического и социального роста, стимулируют модернизацию отраслей, предоставляющих основные услуги населению. В условиях возрастающей межрегиональной дифференциации экономического потенциала и, как следствие, бюджетной обеспеченности территорий, сохраняется необходимость предоставления дотаций на выравнивание, обеспечивающих поддержку наименее обеспеченных регионов.
Межбюджетные отношения в России на данный момент формируются на основе идей, которые были заложены еще в 1999 г., когда была принята первая концепция по совершенствованию межбюджетных отношений. Доходы бюджетов субъектов РФ прирастают каждый год примерно на 25% в номинальном выражении, на 11 – 16% в реальном выражении[20].
Спор о том, что важнее – дотации или субсидии, наверное, должен закончиться компромиссом. Через субсидии Федерация стимулирует региональные власти к осуществлению политики, которую она считает приоритетной. На 2009 год в федеральном бюджете предусмотрено 1,2 трлн. руб. в виде межбюджетных трансфертов[21]. Закрепленные налоговые источники и финансовая помощь дают субъектам РФ возможность стабильно исполнять свои обязательства.
Дальнейшее совершенствование финансовых отношений с субъектами планируется в следующих направлениях:
– разграничение расходных обязательств.
– любая субсидия предоставляется в течение определенного срока, например, 5 лет.
– формирование фондов финансовых резервов.
– расширение практики мониторинга соблюдения бюджетного законодательства для того, чтобы усилить нацеленность на качество финансового менеджмента.
В Бюджетном кодексе есть глава «Временная финансовая администрация». Она не работает по причине порога просроченной кредиторской задолженности в 30%. Только после этого может вводиться такая администрация. В сегодняшних условиях этот порог завышен. Предлагается понизить его до 10%, но главное – это ограничение самостоятельности в принятии бюджетных решений теми субъектами, которые покажут низкий уровень финансового управления.
В последние годы уровень финансовой поддержки субъектов, которые показывают экономический рост, не снижался. Это может привести к тому, что высокодотационные субъекты РФ останутся в недалеком будущем вообще без финансовой поддержки. У федерального бюджета нет идля сохранения финансовой поддержки быстроразвивающхся регионов, и одновременно для поддержки высокодотационных. Поэтому было принято решение прекратить в 2011 году практику сохранения объема дотаций на выравнивание в объеме предыдущего года. Это решение остается открытым для дальнейшего обсуждения. Но в любом случае субъекты РФ, обеспечивающие экономический рост, будут иметь преференции. В качестве премии региону оставляется весь прирост налоговых поступлений в субъекте РФ.
В 2009 г. придется решать проблемы повышения тарифов на теплоэнергоносители и повышения заработной платы. В Федеральном бюджете предусмотрена возможность увеличить фонд оплаты труда работникам бюджетной сферы на 30%, но далеко не все субъекты смогут найти у себя такие ресурсы на эти цели.
Что же касается распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности, то по методике объем дотаций, утвержденный Федеральным законом, распределяется в два этапа. На первом этапе получают дотацию 38 субъектов, а это 40%. Финансовая помощь составляет 56 млрд. руб. Это – 75% от всего распределения средств. При таком подходе сохраняются существенные различия (в 1,7 раза) по уровню бюджетной обеспеченности среди субъектов, получающих дотацию.
Было бы правильным допустить участие муниципалитетов в налоговых правоотношениях. На фоне серьезной перестройки функций и полномочий, которые возложены на муниципальный уровень, возникают проблемы скрытности дефицитов муниципального уровня и если это явление будет присутствовать в последующем, то это означает не выполнение обязательств, неоказание бюджетных услуг населению.
Следует еще исследовать законодательную природу отсутствия дифференцированных нормативов на уровне «субъект Федерации – муниципалитет». Это позволило бы снять очень большое напряжение и ликвидировать негибкость механизмов межбюджетного регулирования.
В современных условиях развитие муниципальных финансов предопределяется новым форматом организации и функционирования местного самоуправления, особенностями формирования доходов и расходов местных бюджетов, новыми бюджетными процедурами, которые направлены на реализацию модели «управления результатами» на всех уровнях бюджетной системы и призваны повысить ответственность местных органов власти в бюджетной сфере.
По логике проводимой реформы каждому типу муниципальных образований на законодательной основе вменен перечень вопросов местного значения, которые определяют направления деятельности муниципальных властей. Кроме собственных вопросов ведения муниципальные образования должны исполнять отдельные государственные полномочия, а также в инициативном (добровольном) порядке принимать к исполнению иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов государственной власти и других органов местного самоуправления. В последнем случае обязательным условием является наличие собственных материальных и финансовых ресурсов, позволяющих выполнять принятые на себя обязательства.
Однако незавершенность процесса разграничения расходных обязательств по уровням бюджетной системы ставит перед муниципалитетами новые проблемы. Развитие федерального законодательства, по сути, привело к размыванию четкости разграничения расходных обязательств по типам муниципальных образований. Например, на уровень муниципальных районов добавились такие вопросы местного значения, как организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью, создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры. В большинстве этих вопросов местного значения четко разграничить полномочия между районом и поселением невозможно. Более того, на федеральном уровне установлено и право органов местного самоуправления на реализацию полномочий, которые напрямую не могут быть отнесены к вопросам местного значения (совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса и т.п.).
Продолжающийся процесс разграничения полномочий практически превращает провозглашенный закрытый перечень этих вопросов в открытый. Это проявляется в том, что местные власти всех типов муниципальных образований могут и должны принимать к своему рассмотрению и решению вопросы, отнесенные к государственным полномочиям, прежде всего в социальной сфере. Иными словами, разные уровни публичной власти теперь могут решать неопределенный круг одних и тех же вопросов. На наш взгляд, это означает девальвацию концепции четкого разграничения зон ответственности и финансирования, что повышает риски возврата к практике «нефинансируемых» федеральных мандатов. Единственным фактом, который не позволяет полностью провести параллели с прежней моделью делегирования ответственности без полномочий, является наличие в федеральном законодательстве института расходных и бюджетных обязательств. Однако и здесь существуют проблемы: в условиях отсутствия выверенного сводного реестра расходных обязательств, которым четко детерминируются основания для бюджетных обязательств соответствующего уровня власти, органы местного самоуправления не могут использовать собственные доходы местных бюджетов для решения отдельных государственных полномочий, в осуществлении которых они могут принимать участие. Иными словами, самим законодательством закладываются внутренние противоречия, которые могут иметь в том числе и серьезные социальные последствия. В целом, эти институциональные изменения привели к увеличению полномочий органов местного самоуправления, но не как результат расширения автономии муниципалитетов, а как новое качество ранее существующей формы «квазигосударственного» управления.