Секвестр [от лат. sequestrum – ограничение] – специальный механизм, предусматривающий запрет на расходование средств в определенных пределах, который вводится в случаях, когда при исполнении бюджета происходит превышение установленного уровня бюджетного дефицита, либо сокращаются поступления от доходных источников, в результате чего становится невозможным финансирование в полном объеме предусмотренных бюджетом расходов[16].
Таким образом, процесс бюджетного регулирования осуществляется сверху вниз: каждый вышестоящий бюджет регулирует нижестоящие бюджеты[17].
При этом основное правовое отличие собственных (закрепленных) доходов и регулирующих доходов бюджетов заключается в том, что право на собственный доход возникает у бюджета в силу нормативного правового акта (например, Налогового кодекса Российской Федерации или Бюджетного кодекса Российской Федерации) и это право действует столько, сколько будет действовать тот нормативный правовой акт, которым данное право установлено. Право же на регулирующие доходы возникает при утверждении того бюджета, который регулирует нижестоящие бюджеты. И это право действует в течение текущего финансового года (то есть столько, сколько действует правовой акт, утвердивший вышестоящий бюджет). Впрочем, бюджетное законодательство России несколько отошло от этой достаточно традиционной схемы, о чем будет сказано ниже.
Таким образом, бюджетное регулирование, выражая взаимодействие различных видов бюджетов, входящих в состав бюджетной системы, охватывает следующие явления: а) структуру доходов и расходов бюджетов различных звеньев; б) принципы и порядок распределения доходов и расходов между отдельными бюджетами; в) порядок сбалансирования (уравнивания) доходных и расходных частей каждого бюджета.
Цель бюджетного регулирования – обеспечение надлежащего взаимодействия всех компонентов бюджетной системы, сбалансирование каждого его элемента и всей системы в целом с тем, чтобы данный механизм нормально функционировал и бесперебойно работал.
Методами бюджетного регулирования являются: а) распределение расходов между отдельными видами бюджетов, входящих в бюджетную систему; б) установление собственных (постоянно закрепленных) доходов для каждого звена бюджетной системы; в) установление налогов, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие в целях сбалансирования последних. Данные налоги принято именовать «регулирующие налоги»; г) сбалансирование нижестоящего бюджета путем оказания ему финансовой помощи из вышестоящего бюджета на основе безвозвратного предоставления денежных средств (дотация, субвенция, субсидия); д) межбюджетное кредитование в виде в виде бюджетного кредита или бюджетной ссуды; е) сокращение бюджетных расходов, включая секвестирование.
Такова в общих чертах схема бюджетного регулирования с вытекающим из этого распределением доходов нижестоящих бюджетов на собственные (закрепленные) и регулирующие.
Что касается бюджетов субъектов Российской Федерации, то они в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации формируются за счет собственных и регулирующих налоговых доходов, за исключением доходов, передаваемых в порядке регулирования местным бюджетам (п. 1 ст. 55 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Другими словами, в данном случае мы также имеем достаточно традиционную схему деления доходов на собственные и регулирующие.
К собственным доходам бюджета субъекта Российской Федерации Бюджетный кодекс Российской Федерации относит следующие виды доходов.
1. Налоговые доходы, закрепленные за бюджетами субъектов Российской Федерации законодательством Российской Федерации.
К числу таких доходов относятся налоги и сборы субъектов Российской Федерации, перечень которых устанавливает Налоговый кодекс Российской Федерации.
Согласно этому Кодексу к налогам и сборам субъектов Российской Федерации относятся: 1) налог на имущество организаций; 2) налог на недвижимость; 3) дорожный налог; 4) транспортный налог; 5) налог с продаж; 6) налог на игорный бизнес; 7) региональные лицензионные сборы (ст. 14 Налогового кодекса Российской Федерации).
2. Неналоговые доходы в виде:
а) доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;
б) средства, полученные в результате применения гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного субъектам Российской Федерации, и иные суммы принудительного изъятия, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах.
3. безвозмездные поступления, это дотации из других бюджетов бюджетной системы РФ; субсидии из других бюджетов бюджетной системы РФ (межбюджетные субсидии); субвенции из других бюджетов бюджетной системы РФ; иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы РФ, а также безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования[18].
Что касается регулирующих доходов бюджетов Российской Федерации, то они представляют собой, как уже было сказано выше, федеральные налоги и иные платежи, по которых устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов (ст. 48 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Отметим, установление регулирующих налогов в качестве доходов бюджетов субъектов Российской Федерации на долговременной основе стирает разницу между регулирующими и закрепленными (собственными) доходами этих бюджетов. Действительно, если тот или иной налог, относящийся к системе федеральных налогов, определен в качестве регулирующего дохода бюджетов субъектов Российской Федерации на долговременной основе, то не проще ли этот налог перевести из разряда федерального в разряд налога субъекта Российской Федерации, превратив тем самым его в постоянный доход субъекта Российской Федерации.
Нормативы отчислений федеральных налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации определяются Налоговым кодексом Российской Федерации либо законом о федеральном бюджете, который передает регулирующие доходы в бюджет субъекта Российской Федерации.
Сам Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает нормативы отчислений по следующим видам налогов:
а) налог на добычу полезных ископаемых (за исключением углеводородного сырья и общераспространенных полезных ископаемых), который распределяется следующим образом:
40 процентов от суммы налога – в доход федерального бюджета;
60 процентов от суммы налога – в доход бюджета субъекта Российской Федерации;
б) налог на добычу углеводородного сырья, который распределяется следующим образом:
80 процентов от суммы налога – в доход федерального бюджета;
20 процентов от суммы налога – в доход бюджета субъекта Российской Федерации.
При добыче общеполезных ископаемых полная сумма налога подлежит уплате в доход бюджетов субъектов Российской Федерации;
в) доход от уплаты налога при применении упрощенной системы налогообложения, который распределяется следующим образом:
в федеральный бюджет – 30 процентов;
в бюджеты субъектов Российской Федерации – 15 процентов;
в местные бюджеты – 45 процентов;
в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования – 0,5 процента;
в бюджет территориальных фондов обязательного медицинского страхования – 4,5 процента;
в бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации – 5 процентов.
г) доходы от уплаты единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, который распределяется следующим образом:
в федеральный бюджет – 30 процентов;
в бюджеты субъектов Российской Федерации – 15 процентов;
в местные бюджеты – 45 процентов;
в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования – 0,5 процента;
в бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования – 4,5 процента;
в бюджет Фонда социально страхования Российской Федерации – 5 процентов.
Надо признать, что перечисленные доходы мало отвечают своему статусу «регулирующих» доходов, поскольку они, во-первых, перечислены непосредственно в Бюджетном кодексе Российской Федерации (т.е. в правовом акте, носящем нормативный характер), во-вторых, нормативы их распределения также установлены в нормативном правовом акте. В результате данные доходы, будучи не связанными с процессом ежегодного перераспределения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации, переходят скорее в разряд постоянно закрепленных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и иных нижестоящих бюджетов.
К более классическим видам регулирующих доходов, относятся те, размеры отчислений которых в бюджеты субъектов Российской Федерации устанавливаются непосредственно в законе о федеральном бюджете на текущий год.
Например, в Федеральном законе «О федеральном бюджет на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» в качестве регулирующих налогов субъектов Российской Федерации предусмотрена передача этим бюджетам в полном объеме (т.е. в размере 100 процентах) налога на доходы физических лиц, который относится к числу федеральных налогов.
Обычно же в качестве регулирующих доходов субъектов Российской Федерации федеральный центр использует акцизы, отнесенные к разряду доходов федерального уровня.