Розділ ІІ. Фінансовий контроль у фінансовому праві
2.1 Фінансовий контроль як інститут фінансового права
Здійснення фінансового контролю як найважливішої функції держави регламентується нормами фінансового права, сукупність яких утворить самостійну підгалузь фінансового права. Існують різні думки щодо її розташування в системі фінансового права.
• Традиційно фінансовий контроль визначається як інститут фінансового права, який відносять або до загальної, або до особливої частини фінансового права. Ряд учених вважає, що оскільки фінансовий контроль реально здійснюється в конкретних напрямках фінансової діяльності, варто говорити лише про специфічні його види, здійснюваних різними органами в сфері, наприклад, оподатковування, бюджету, кредитування, страхування й т.д. Останнім часом у науці фінансового права прийнято говорити про фінансовий контроль як інститут фінансового права, що відноситься до загальної частини фінансового права. Разом з тим відзначається специфіка проведення фінансового контролю в сфері бюджету, податкових відносин, страхування, кредитування, а також валютний контроль. Здається, незважаючи на різноманіття видів фінансового контролю, необхідно говорити про загальні принципи, цілі, завдання його здійснення, характерних для всіх сфер фінансової діяльності й для всіх органів, що його здійснюють. З огляду на всеосяжний характер фінансового контролю, його зростаючу роль в умовах формування ринку як найважливішої функції фінансів, є можливим говорити про особливу роль фінансового контролю й, у першу чергу, державного фінансового контролю на кожному етапі здійснення фінансової діяльності.
• Важливістю суспільних відносин, що при цьому формуються і необхідністю їхнього врегулювання правом обумовлене виділення названих фінансово-правових норм у підгалузь фінансового права. У цьому зв'язку є можливим говорити про особливості даної підгалузі, що полягають у тім, що це - єдина підгалузь фінансового права , що має складну структуру, оскільки складається, у свою чергу, з фінансово-правових норм, включених як у загальну, так і в особливу його частині. До загальної частини фінансового права можна віднести фінансово-правові норми, що регулюють організацію й порядок проведення, загальні цілі, завдання й принципи здійснення фінансового контролю, характеристику його форм і методів. Фінансово-правові норми, що регламентують проведення фінансового контролю в різних сферах фінансової діяльності й внаслідок цього володіючи специфічними цілями, завданнями, змістом, вираженими в спеціальних нормативних актах (Бюджетний кодекс, банківське, страхове, валютне законодавство), а також норми, що визначають правовий статус контрольних органів у конкретній сфері фінансової діяльності, включаються у відповідні інститути фінансового права.Таким чином, структура підгалузі фінансового права фінансового контролю має складний характер. Норми, його утворюючі, носять всеосяжний, всепроникаючий характер і втримуються як у загальної, так і в особливій частині фінансового права. Названі норми можуть розрізнятися за наступними підставами:
1) за цілями і завданнями здійснення фінансового контролю в конкретній сфері фінансової діяльності;
2) за об'єктами (змісту або напрямкам його здійснення);
3) за формами і методами;
4) за органами, на які покладено його проведення (при цьому необхідно враховувати їхній правовий статус і повноваження).
Фінансовий контроль властивий всім фінансово-правовим інститутам. Тому крім загальних фінансово-правових норм, що регулюють організацію й порядок проведення фінансового контролю в цілому, є норми, що передбачають його специфіку в окремих фінансових правових інститутах.
На наш погляд фінансовий контроль є важливим інститутом фінансового права, який в сучасний період включають в загальну частину цієї галузі права. Проте в цьому питанні існують численні суперечності. Так професор О. Ю. Грачева пропонує поділити фінансовий контроль на загальну і особливу частини.[1.1] До загальної частини пропонує віднести норми, що регулюють організацію і порядок проведення, завдання і принципи здійснення фінансового контролю, характеристику його форм і методів. Фінансово-правові норми, що регламентують проведення фінансового контролю в різних сферах фінансової діяльності і мають специфічні цілі, завдання та зміст, включені в кодекси, банківське, страхове, валютне законодавство. Норми, що визначають правовий статус контрольних органів у конкретній галузі фінансової діяльності, повинні бути зараховані до відповідних інститутів фінансового права". Пропозиція слушна і висловлюється не тільки О.Ю. Грачовою, але поки що єдності думок щодо виділення окремого інституту фінансового права — фінансового контролю — немає. Однак не зрозуміло, чому в загальній частині фінансового права повинна залишитися частина фінансового контролю, а друга частина має бути перенесена в особливу частину? Зараз багато авторів підручників майже половину їхнього об'єму переносять до податкового права, причому спочатку дають теорію податкового права, а потім розглядають податки. А хіба не можна віднести важливий і величезний за обсягом фінансово-правовий інститут фінансового контролю в особливу частину? Чи зможе існувати бюджетне, податкове, валютне право без фінансового контролю? Фінансовий контроль (або як його називає проф. К.С. Бєльський — фінансово-контрольне право) повинен зайняти своє місце в особливій частині фінансового права, бо він є постійно працюючим у державі механізмом фінансово-правового регулювання'[1.4]. Думку про те, що фінансовий контроль треба виділити в особливу частину фінансового права, висловлював і проф. А.А. Ялбулганов. Але він пропонував створити комплексний інститут фінансового контролю, що складається з норм конституційного, адміністративного та фінансового права. Вважаємо, що залучення до фінансового права комплексних правових інститутів зробить неможливим вважати цю галузь самостійною.
2.2 Поняття, принципи й сутність фінансового контролю у фінансовому праві
Визначення поняття фінансового контролю змінювалося з розвитком суспільства. В більшості наукових джерел соціалістичного періоду фінансовий контроль визначався як одна із сфер, ланок, форм, галузей контролю за суспільним виробництвом і розподілом продукції. Е.О. Вознесенський визначав фінансовий контроль як одну із форм контролю рублем за всіма стадіями розширеного соціалістичного відтворення, важливу ланку державного контролю за виробництвом і розподілом суспільного продукту, використанням матеріальних і грошових засобів, що належать суспільству. Фінансовий контроль - діяльність державних і громадських органів, яка полягає у перевірці обгрунтованності процесів формування і використання централізованих і децентралізованих грошових фондів з метою збереження планових пропорцій у розширеному соціалістичному виробництві. Таким чином, автор визначає фінансовий контроль як різновид державного контролю. Характерним є також ототожнення фінансового контролю з контрольною функцією фінансів, як у працях, виданих за радянську добу, так і в працях, виданих в Україні. І.А. Бєлобжецький наголошував, що фінансовий контроль виступає як результат практичного використання державою контрольних функцій фінансів, тобто внутрішньо властивої їм риси - можливості служити засобом контролю за виробництвом, розподілом і використанням сукупного суспільного продукту і національного доходу, хоча і зазначав, що однозначно трактувати поняття "контрольна функція фінансів" і " фінансовий контроль" не можна. Але слід зазначити, що ряд авторів визнавали наявність не фінансового, а фінансово-господарського контролю, який на їх думку, досліджує фінансово-господарську діяльність підприємств у сфері виробництва, обміну й споживання суспільно-необхідного продукту. З урахуванням змін, що відбулися протягом останнього десятиріччя дещо змінилися підходи до визначення поняття фінансового контролю. На думку, М. Вороніна, фінансовий контроль слід розглядати як врегульовану правовими нормами діяльність державних органів і органів місцевого самоврядування по перевірці формування, розподілу, цільового, ефективного і раціонального використання фінансових ресурсів держави й органів місцевого самоврядування, використання державної і комунальної власності у відповідності з чинним законодавством з метою виявити й попередити недоліки в роботі підконтрольних об'єктів. Але це визначення, на думку І. Стефанюк, викликає певні зауваження, зокрема, містить неповний перелік суб'єктів контролю, виключається можливість його здійснення безпосередньо суб'єктами господарювання, аудиторами тощо, тобто суб'єктами, які не відносяться ні до державних органів, ні до органів місцевого самоврядування. Не враховано того, що фінансові ресурси держави включають державні фінансові ресурси (в т.ч. органів місцевого самоврядування), ресурси суб'єктів підприємництва та населення, тому, на думку автора, є зайвим у визначенні зазначати фінансові ресурси органів місцевого самоврядування. Різні підходи до визначення поняття і сутності фінансового контролю мають місце й станом на сьогодення. Зокрема, В.Г. Мельничук визначає фінансовий контроль як один із видів державного контролю, який здійснюється спеціально створеними для цього державними органами і службами, їх територіальними представництвами, органами виконавчої влади, контрольно-ревізійними службами підприємств, установ, організацій, суб'єктами незалежного фінансового контролю від імені державної влади або самостійно відповідно до їх статусу, функцій та повноважень з метою перевірки законності та ефективності формування, володіння та використання коштів Зведеного бюджету України, інших фінансових ресурсів, державного майна, фінансової діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та підпорядкування. Надаючи визначення, автором до переліку суб'єктів, що здійснюють фінансовий контроль, не включено органи місцевого самоврядування, які не є органами виконавчої влади. Крім того, предметом контролю поряд із фінансовими ресурсами, на думку І. Стефанюка, безпідставно визначено державне майно та фінансову діяльність, а також не враховано, що усі операції з майном, і не тільки державним та фінансова діяльність обслуговуються фінансовими ресурсами. На думку А.В. Шаповалова, під фінансовим контролем слід розуміти одну із форм управління фінансами, особливу сферу контролю, зумовлену формуванням і використанням фінансових ресурсів в усіх структурних підрозділах економіки держави, що передбачає перевірку господарських і фінансових операцій щодо їх законності, економічної доцільності та досягнення позитивних кінцевих результатів. Але це визначення не містить вказівки на коло осіб, які здійснюють і в чиїх інтересах його здійснюють, а форма контролю зведена лише до перевірки. На думку І. Стефанюка, фінансовий контроль - це система активних дій, що здійснюються органами державної влади, органами місцевого самоврядування, суб'єктами господарювання та громадянами України, по стеженню за функціонуванням будь-якого об'єкта управління в частині утворення, розподілу та використання ним фінансових ресурсів з метою оцінки економічної ефективності господарської діяльності, виявлення і блокування в ній відхилень, що перешкоджають законному і ефективному використанню майна та коштів, розширеному відтворенню виробництва, задоволенню державних, колективних та приватних інтересів і потреб, та удосконаленню управління економікою. Спроби надати визначення поняття фінансового контролю робилися й робляться також і в юридичній літературі. Так, на думку Н.І. Хімічевої, фінансовий контроль - це контроль за законністю та доцільністю дій в галузі утворення, розподілу та використання грошових фондів держави та муніципальних утворень з метою ефективного соціально-економічного розвитку держави та її регіонів. П.С. Пацюрківський визначає фінансовий контроль як цiлеспрямовану дiяльнiсть законодавчих i виконавчих органiв публiчної влади i недержавних органiзацiй, спрямовану на забезпечення законностi, фiнансової дисциплiни i рацiональностi в ходi мобiлiзацiї, розподiлу i використання коштiв централiзованих i децентралiзованих грошових фондiв держави з метою найефективнiшого соцiально-економiчного розвитку усiх суб'єктiв фiнансових правовiдносин. Таким чином з урахуванням вищезазначеного ми можемо дати найбільш точне визначення понняття фінансового контролю: Фінансовий контроль – це регламентована нормами права діяльність державних, муніципальних, громадських органів та організацій, інших господарюючих суб’єктів щодо перевірки своєчасності й точності фінансового планування, обґрунтованості й повноти надходжень доходів у відповідні фонди грошових коштів, правильності та ефективності їх використання. Основний зміст фінансового контролю у відносинах, врегульованих фінансовим правом, полягає в:а) перевірці виконання фінансових зобов'язань перед державою іорганами місцевого самоврядування, організаціями і громадянами;б) перевірці правильності використання державними імуніципальними підприємствами, установами, організаціями, щознаходяться в їх господарському веденні або оперативному управлінні,грошових ресурсів (банківських позичок, позабюджетних коштів таінших засобів);в) перевірці дотримання правил здійснення фінансових операцій,розрахунківі збереження коштів підприємствами, організаціями, установами;г) виявленні внутрішніх резервів виробництва;д) усуненні і попередженні порушень фінансової дисципліни.У випадку їх виявлення у встановленому порядку приймаються заходи впливу до організацій, посадових осіб і громадян, винних в даному фінансовому порушенні. забезпечується відшкодування матеріального збитку державі, організаціям, громадянам, які постраждали внаслідок даного порушення.Фінансовий контрольлише тоді виконує призначену йому роль, якщогрунтуватиметься на певних принципах, встановлених у Лімській декларації 1977 року. До їх числа належать:— принцип законності, об'єктивності, поєднання державних, регіональних іприватних інтересів;— принцип розподілу контрольних повноважень, який передбачає розмежуванняфункцій ініціювання та виконання фінансового контролю між суб'єктами;— принцип повноти охоплення об'єктів контролем, який досягається завдякисуцільному стеженню або вибірковій перевірці певних сегментівпідконтрольних об'єктів;— принцип достовірності фактичної інформації, дотримання якого забезпечуєїї відповідність реальним фінансовим ресурсам, процесам і результатамдіяльності, які відображає ця інформація;— принцип збалансованості контрольних дій, який передбачає узгодженістьїхньої внутрішньої та зовнішньої спрямованості й забезпечує рівновагуфінансового контролю;- гласність та відкритість контрольних органів з обов'язковою вимогою дотримання комерційної та іншої таємниці, що захищається законом;— принцип превентивності контрольних дій, завдяки якому досягаєтьсязавчасне здійснення контролю з метою запобігання виникненню суттєвихвідхилень фактичного здійснення фінансового процесу від встановлених норм;— принцип самодостатності системи контролю, що передбачає наявністьтакого складу елементів контролюючої системи, який забезпечує ефективністьїї функціонування й розвитку;— принцип ефективності, що передбачає пристосованість системи контролю дофінансової діяльності господарюючих суб'єктів і залежить від повнотивиконання контролюючими суб'єктами таких основних вимог:а) контроль має здійснюватися безперервно, регулярно й систематично;б) бути своєчасним за терміном здійснення, старанним і повним щодоохоплення об'єктів контролю;в) бути оперативним, дієвим, гласним і різнобічним;— принцип відповідальності, який передбачає відповідальність контролюючихсуб'єктів за ефективність функціонування;- принцип компетентності - це принцип, який проходить через усі нормаппліо-нравоні акти, якими встановлюється правовий статус фінансового і контролюючого органу. До службовців і посадових осіб висуваються вимоги про певну освіту, наявність стажу професійної роботи, рангів службових осіб, все це скеровано на досягнення компетентності як органу фінансового контролю, так і його посадових осіб і контролерів;- принцип дотримання професійної етики та інші.Відповідно до вимог Лімської декларації вищий контролюючий орган повинен бути зовнішнім (не створеним усередині відповідних організацій), що забезпечує незалежність його дій і прийнятих рішень від стороннього впливу, тобто функціональну та організаційну незалежність на основі положень Конституції. Відповідно незалежність членів цього контролюючого органу також має бути гарантована Конституцією, передусім їх відкликання. Матеріальна основа такої незалежності — фінансова незалежність (забезпеченість відповідними ресурсами для виконання поставлених перед вищим органом фінансового контролю завдань). Перевірка вищим контролюючим органом діяльності уряду (окремих підзвітних йому органів) не означає підпорядкування уряду, який повністю відповідає за свої дії незалежно від оцінок експертів цього органу. Для виконання своїх функцій вищий контролюючий орган має право доступу до потрібних документів, інформації. У разі виявлення недоліків, відхилень від законодавче прийнятих рішень перевірені організації повинні інформувати його у встановлений термін про вжиті заходи. Вищий контролюючий орган може подати експертний висновок (в т.ч. зауваження) щодо проектів законів та інших постанов з фінансових питань.