По оценке Всемирного банка, уровень налогов в республике в 2 раза превышает тот, который можно было бы ожидать в стране с таким, как в Беларуси, уровнем дохода на душу населения. Средняя величина налогов (включая обязательные платежи во внебюджетные фонды) в ВВП в странах с таким, как в Беларуси, уровнем дохода составляет около 25 % [4, с. 69].
Динамика обеих составляющих доходной части бюджета неодинакова: по проекту на 2002 г. было предусмотрено снижение доли налогов в ВВП до 25,4 %, т.е. на 0,6 % , в то же время платежи в целевые бюджетные фонды прогнозировались на уровне 2001 г. По ожидаемому исполнению бюджета за 2002 г. эти показатели ниже прогнозируемых:
налоговые доходы бюджета составили 24,1 % в ВВП, а платежи в целевые бюджетные фонды — 5,5 %.
Таким образом, в налоговой нагрузке выделяются две составляющие: налоговая и неналоговая (разделение условное, поскольку отчисления в целевые фонды имеют все признаки налогов). Образование целевых бюджетных фондов и введение неналоговых платежей, увеличение их доли в налоговой нагрузке связано с объективно возникающей в ходе рыночных преобразований необходимостью государственной поддержки отдельных отраслей, развития инфраструктуры и другими важнейшими задачами, которые в условиях ограниченности средств бюджета могут быть профинансированы за счет целевых поступлений в специальные фонды. Отличие неналоговой составляющей заключается в целевой направленности отчислений и их временном характере.
Налоги же являются основой формирования государственного бюджета. Не имея закрепления за конкретными видами расходов, они обеспечивают маневренность бюджетными ресурсами и бесперебойное финансирование предусмотренных мероприятий.
Можно предположить, что в дальнейшем с достижением стабильности в развитии отраслей экономики и укреплением доходной базы бюджета отпадет потребность в формировании целевых фондов.
Вместе с тем сегодня нельзя признать положительной тенденцию к увеличению числа целевых фондов и их доли в доходах бюджета. Ускоренный рост этой составляющей доходной части государственного бюджета вызывает изменения в соотношении доходов, имеющих целевое назначение, и доходов, не закрепленных за конкретными расходами. Происходит замещение последних целевыми платежами.
Это обстоятельство затрудняет маневрирование бюджетными ресурсами, специфика которых состоит в том, что, поступая в бюджет, они обезличиваются и тем самым обеспечивают непрерывное финансирование расходов.
И наоборот, закрепление доходов за конкретными расходами увеличивает возможность возникновения временных кассовых разрывов (ситуация, характеризующаяся разрывом во времени между поступлением доходов и осуществлением расходов) при исполнении бюджета. Вероятность этого выше, чем больше удельный вес доходов целевых фондов в общем объеме доходов бюджета. Таким образом, уже на стадни планирования закладываются нежелательные ситуации, которые могут иметь место при исполнении бюджета. Поэтому считаем правомерным постепенное сокращение (вплоть до полной ликвидации) числа целевых фондов и их доли в доходах бюджета.
Можно привести некоторые аргументы в пользу сохранения лишь стандартных целевых фондов социальной направленности, в частности, фонда социальной защиты населения (не включен в состав бюджета) и фонда содействия занятости. Что касается специальных отраслевых фондов (дорожного, охраны природы, энергосбережения, поддержки сельского хозяйства) и соответствующих целевых платежей, то правомерность их существования является весьма спорной. Это имеет отношение и к целевым налогам и сборам. Как правило, целевые фонды и целевые налоги могут существовать даже после того, как проблема, связанная с их созданием, полностью или частично решена.
Более того, деление бюджета на несколько частей искажает информацию об использовании бюджетных ресурсов: расходы одного и того же назначения могут финансироваться как непосредственно за счет средств бюджета, так и из целевых фондов.
Упразднение целевых фондов, кроме социальных, позволит сократить число налогов, упростить процедуру их планирования, усилить контроль за соблюдением налоговой дисциплины и поступлением доходов в бюджет.
Это, безусловно, потребует пересмотра системы налоговых платежей с целью компенсировать выпадающие доходы в связи с ликвидацией целевых бюджетных фондов.
Такое требование имеет отношение к бюджетам всех уровней, поскольку значительная часть налоговых платежей формирует доходную базу местных бюджетов (Приложение Г).
Очевидно, что в 2000—2001 гг. около половины всех налоговых поступлений было зачислено в доходы местных бюджетов.
Следует обратить внимание на тот факт, что доходы целевых бюджетных фондов распределяются между уровнями бюджетной системы почти в такой же пропорции, что и налоговые платежи: в 2001 г. в местные бюджеты поступило 47,6 % всего объема доходов целевых бюджетных фондов консолидированного бюджета и 49,7 % налоговых поступлений.
При этом, как видно из приведенных данных, действует тенденция к увеличению доли налоговых платежей в доходах местных бюджетов и сокращению доли доходов целевых бюджетных фондов.
Формирование интегрированной структуры бюджета поз валит усилить приоритетность при определении направлений использования ограниченных бюджетных ресурсов. Решение поставленных задач предполагает дальнейшее реформирование налоговой системы, повышение качества налогового планирования как важнейшей составляющей бюджетного планирования.
2.2 Состав и структура расходов бюджета в период с 1998 по 2001 г.
Объем расходов государственного бюджета (без учета целевых бюджетных фондов) за период с 1998 по 2001 г. увеличился почти в 25,5 раз (Приложение Д.). Быстрый рост расходов бюджета был вызван не только инфляционными процессами, но и переориентацией направления бюджетных ресурсов на новые приоритеты и потребности в связи с переходом к рыночным отношениям, а также необходимостью самостоятельного обеспечения внутренней и внешней безопасности.
В течение 1998—2001 гг. темпы роста расходов государственного бюджета были на 2,3 пункта ниже темпов роста государственных доходов, что в условиях дефицита бюджета вполне оправданно.
Особенностью бюджета, отражающей развитие его рыночной направленности, стали более низкие темпы роста расходов на отрасли хозяйства (которые увеличились в 23 раза по сравнению с темпами роста расходов бюджета в целом). Ниже средних были темпы роста расходов на национальную оборону, науку.
Вместе с тем значительно увеличились расходы на международную деятельность, пополнение государственных запасов и резервов, обслуживание государственного долга (Приложение Е).
Расходы на международную деятельность выросли за период с 1996 по 2001 г. в 184 раза, опережая в 2 раза темпы роста расходов бюджета в целом. Это связано с расширением международного представительства Республики Беларусь.
Спецификой расходной части бюджета является включение в его состав с 1998 г. расходов свободных экономических зон.
Необходимо обратить внимание на важную и прогрессивную особенность бюджета, выражающуюся в переходе от финансирования расходов по направлениям затрат к финансированию целевых программ. Так, в соответствии со статьей 21 Закона Республики Беларусь "О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах", ежегодно при подготовке проекта Закона Республики Беларусь "О бюджете Республики Беларусь" утверждается перечень республиканских целевых программ, финансирование которых предусмотрено из средств республиканского бюджета.
Такой перечень формируется с 1992 г. в отраслевом разрезе и с учетом возможностей бюджета. Общий объем ассигнований, предусмотренный на финансирование республиканских целевых программ в 2002 г., определен в размере 317,3 млрд. р., или около 10 % от расходов республиканского бюджета без учета государственных целевых бюджетных фондов. Перечень включает 25 программ, объединенных в три основных раздела. Около 94 % этих расходов предполагалось направить на государственные народно-хозяйственные и социальные программы, 5,3 % -- на президентские программы "Дети Беларуси" и "Бытовая электроника" и 0,6 % -- на специальные программы.
При этом около 264 млрд. р., или 83 % от общего объема финансирования программ, направлялись на мероприятия по реализации Государственной программы по преодолению последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС на 2001— 2005 гг. и до 2010 г.
Значительный объем средств — 20 млрд. р., или 6,3 % от общей суммы программ, направлялся на финансирование программ по развитию агропромышленного комплекса. Здесь реализуются программы по обеспечению аграрной реформы, а также по охране и рациональному использованию земель.
В соответствии с принятым курсом на развитие наукоемких отраслей, в республиканских целевых программах сосредоточены государственные научно-технические программы по реализации наиболее важных технических, экономических, социальных и других проблем по приоритетным направлениям научно-технической деятельности, региональные и отраслевые научно-технические программы.
Развитие рыночных начал в экономике выразилось в реструктуризации расходов государственного бюджета.
Анализ структуры расходной части бюджета за 1992 2001 гг. позволяет выявить особенности в его развитии, свойственные периоду переходной экономики в Республике Беларусь.
Проведенное исследование показало, что, начиная с 1992 г., наметилась устойчивая тенденция к снижению удельного веса расходов на финансирование отраслей хозяйства в общем объеме расходов бюджета. Их доля с 41,8 % и 1992 г. сократилась до 18,1 % к 2001 г., т.е. в 2,3 раз (Приложение Ж).