В развитие приведенной выше нормы п. 2 ст. 120 части первой ГК РФ п. 5 статьи 161 БК РФ устанавливает, что бюджетное учреждение обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, только в пределах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств. Процедура исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства соответствующих бюджетов по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений, бюджетных учреждений субъекта РФ и муниципальных бюджетных учреждений, регламентирована положениями соответственно ст. 242.3, 242.4 и 242.5 БК РФ[20].
Пункт 6 статьи 161 БК РФ распространяет на ОГВ (государственные органы), ОМСУ (муниципальные органы) и органы управления ГВБФ положения Кодекса, регулирующие правовое положение бюджетных учреждений. Данная норма является существенной новацией Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (в ред. от 1 декабря 2007 г.)[21].
Законом 2007 г. № 63-ФЗ в качестве переходного положения установлено, что государственные академии наук и подведомственные им учреждения до утверждения Правительством РФ уставов академий осуществляют свою деятельность в соответствии с положениями БК РФ применительно к бюджетным учреждениям.
Статья 162 БК РФ определяет бюджетные полномочия получателя бюджетных средств.
Статья определяет бюджетные полномочия получателя бюджетных средств (получателя средств соответствующего бюджета), под которым, согласно определению, данному в ст. 6 Кодекса, понимается ОГВ (государственный орган), орган управления ГВБФ, ОМСУ, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.
Как говорилось выше, отнесение к получателям бюджетных средств только ОГВ (ОМСУ) или бюджетных учреждений является одной из новаций Закона 2007 г. № 63-ФЗ.
Согласно ранее действовавшей редакции БК РФ, получателем бюджетных средств являлась любая организация, в том числе, например, предоставляющая бюджетным учреждениям коммунальные услуги, получающая субсидии или кредиты из бюджета, и т.д. Однако, как отмечалось в пояснительной записке к проекту Закона 2007 г. № 63-ФЗ, такие организации не являются участниками бюджетного процесса и не должны выполнять возложенные на них обязанности (например, по ведению бюджетного учета, предоставлению бюджетной отчетности и т.д.). Указанным Законом ограничено понятие «получатель бюджетных средств» организациями, которые имеют право от имени государства или местного самоуправления принимать и исполнять расходные (бюджетные) обязательства.
По мнению А.Н. Борисова, проведение такой границы открывает возможности для реструктуризации бюджетной сети. Отсутствует необходимость расширять перечень получателей бюджетных средств, например, включая в него организации новых организационно-правовых форм (автономные учреждения или негосударственные некоммерческие организации), предоставляющие государственные (муниципальные) услуги физическим и юридическим лицам. Такие организации будут получать бюджетные средства в виде субсидий, но это не значит, что они будут наделены бюджетными полномочиями как участники бюджетного процесса[22].
Установленный статьей 161 БК РФ перечень бюджетных полномочий получателя бюджетных средств является открытым: получатель бюджетных средств исполняет и иные полномочия, установленные Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.
§1.3 Бюджетное финансирование образовательных учреждений
Финансирование образования определяется, в первую очередь, конституционными гарантиями в области образования, предоставляемыми гражданам. Как известно из ст. 43 Конституции Российской Федерации[23] и конкретизирующего конституционные гарантии Закона Российской Федерации «Об образовании»:
- все бесплатно должны обеспечиваться дошкольным воспитанием, общим средним образованием и начальным профессиональным образованием;
- бесплатным средним профессиональным образованием и высшим профессиональным образованием должны обеспечиватьcя те, кто прошел соответствующий конкурсный отбор на объявленных условиях.
Это исходные позиции, на которых базируется построение системы финансирования образования.
Понятно, что бесплатным образование является для учащихся (их семей), но не для государства:
- учителям и преподавателям необходимо платить заработную плату;
- учебные помещения нужно обслуживать, ремонтировать, обеспечивать теплом, энергией;
- здания нужно строить;
- для учебного процесса необходимо приобретать пособия, приборы, оборудование, мел, тряпки и т.п.
Все это требует расходов, размеры которых определяются двумя основными группами факторов:
- принятым порядком определения размеров средств, направляемых в систему образования, и их распределения между образовательными учреждениями;
- количественными параметрами системы образования и, соответственно, потребностью в средствах для обеспечения ее нормального функционирования.
Как известно, учреждение это некоммерческая организация, финансируемая собственником полностью или частично. Целью финансирования является обеспечение деятельности учреждения финансовыми ресурсами. Следовательно, по мнению А.П. Егоршина, имеет место некоторая общая цель, на достижение которой должна быть направлена деятельность в сфере финансирования. По аналогии с управлением можно сказать, что эта деятельность должна осуществляться обособленными структурами, выполняющими определенные функции[24].
Воспользовавшись определением финансирования и сметного финансирования, можно определить задачи, которые необходимо решать для обеспечения финансирования. К ним можно отнести:
- определение целей, на которые должны направляться бюджетные средства;
- планирование расходов бюджетов на образование;
- обеспечение контроля за направлением средств на определенные цели;
- обеспечение правильного целевого расходования средств;
- обеспечение эффективного расходования средств
Задачи четко разделяются на три основные группы:
- целеполагание и планирование;
- расходование средств, в соответствии с целями и планом;
- контроль за расходованием средств.
Стоит согласиться с А.Д. Шеремет, поскольку основным источником финансирования образования является бюджет (государственный и муниципальный), то и финансирование образования определяется следующими факторами:
- системой государственных и иных органов, участвующих в процессе финансирования образования;
- процедурой разработки прогнозов потребности в бюджетных средствах, проектов расходной части бюджетов для финансирования образования;
- процедурой (порядком) собственно финансирования образования из бюджета[25].
В процессе финансирования на федеральном уровне участвуют следующие органы:
- Президент Российской Федерации (высшее должностное лицо);
- Федеральное Собрание Российской Федерации (законодатель);
- Правительство Российской Федерации;
- Министерство финансов Российской Федерации, включая систему Федерального казначейства и его территориальных органов как составную часть Министерства финансов;
- федеральные министерства и ведомства, имеющие в своем ведении образовательные учреждения, финансируемые из федерального бюджета;
- уполномоченные банки (проводящая сеть);
- собственно образовательные учреждения федерального ведения (расходование).
На уровне субъектов Российской Федерации:
- Президент, Глава Администрации (высшее должностное лицо);
- законодательные органы субъектов Российской Федерации (законодатель);
- правительства субъектов Федерации;
- министерства (управления) финансов, включая казначейства субъектов Федерации;
- министерства и ведомства субъектов Федерации (обычно это министерства, управления, комитеты по образованию, по науке и образованию и т.д.);
- территориальные (внутри субъекта Федерации) управления образованием;
- банки, уполномоченные банки (проводящая сеть);
- образовательные учреждения ведения субъектов Федерации (расходование).
На муниципальном уровне:
- законодатель муниципального уровня;
- финансовые отделы;
- отделы народного образования;
- банки, отделения банков (проводящая сеть);
- муниципальные образовательные учреждения (расходование).
Как видно из перечисленного, «наборы» участников финансирования на всех уровнях бюджетов очень похожи, если не сказать аналогичны. Это позволяет представить обобщенную схему финансирования образования, которую можно считать схемой управления по функции «бюджетное финансирование».
Как считает А.А. Воронин, в самом общем виде бюджетное финансирование образования может быть представлено в следующем порядке:
1. бюджетное послание высшего должностного лица;
2. Правительство дает Минфину указание о разработке проекта бюджета и его исходные параметры, разработанные на основе бюджетного послания;
3. Минфин выдает органам управления образованием формы и исходные данные для разработки проекта бюджета;
4. органы управления образованием направляют подведомственным образовательным учреждениям формы и исходные данные для разработки проектов бюджетных заявок; разработанные бюджетные заявки направляются органам управления образованием для обобщения;