В настоящее время планирование расходов является важнейшим инструментом повышения эффективности управления бюджетными финансами. От того, насколько качественно будет осуществляться планирование, во многом зависит обоснованность подготовки и принятия решений, затрагивающих все области финансово-хозяйственной деятельности учреждения. В ходе реформы бюджетного процесса планирование становится одним из главных рычагов, применяемых в целях повышения результативности расходов и доходов бюджета, оценки их влияния на экономику.
Вопросы бюджетного планирования находятся в центре внимания финансистов-практиков. Минфин России ведет непрерывную работу по совершенствованию бюджетного планирования.
До недавнего времени система планирования включала в себя составление проекта сметы расходов и доходов бюджетной организации, утверждение ее распорядителем, исполнение сметы в пределах выделенных лимитов бюджетных обязательств. Планирование осуществлялось по статьям бюджетной классификации путем индексации фактических расходов предшествующего финансового года. Как правило, индексация производилась на величину индекса инфляции, обозначенного в законе о федеральном бюджете на текущий год. Такой порядок планирования позволял получить необходимые цифры для обеспечения дальнейшей деятельности учреждения. Одновременно предполагаемые расходы никак не увязывались с достижением определенных показателей в деятельности учреждения. Анализ и контроль был возможен только в части сопоставления плановых и фактических показателей.
В соответствии со ст. 70 БК РФ бюджетные средства расходуются по следующим направлениям:
- оплата труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;
- перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;
- трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления;
- командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством РФ;
- оплата товаров и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;
- оплата товаров и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.
По сути это укрупненная экономическая классификация расходов бюджета, которая в дальнейшем детализируется в целях планирования и учета.
Большинство плановых норм и нормативов (пожалуй, кроме сферы оплаты труда и денежных компенсаций и трансфертов) при составлении смет самостоятельно рассчитывались бюджетными учреждениями с учетом местных цен и тарифов.
Статьи бюджетной классификации жестко привязаны к определенным целям расходов, обеспечивая тем самым действенный механизм контроля целевого назначения расходов. Одновременно изменчивость и нестабильность экономических условий зачастую требуют внесения изменений в утвержденные планы (лимиты) на год, перераспределения средств между статьями. Решение о таком перераспределении принимает Минфин России. Невысокая оперативность механизма перераспределения затрудняла эффективное управление краткосрочным планированием и расходованием средств на уровне учреждения.
В целом системе сметного планирования присущи следующие недостатки.
1. Непрозрачность планирования – показатели плана не характеризовали обоснованность расходов.
2. Затратный принцип – при планировании отталкивались от сложившегося уровня расходов, отсутствовали стимулы к их снижению.
3. Отсутствие оперативного механизма в обоснованном изменении плановых показателей.
Сама система сметного планирования, основанная на затратном принципе, создает трудности на пути совершенствования управления бюджетными финансами, что и определяет необходимость ее реформирования. Бюджетная политика меняется, что влечет изменения в порядке составления финансовых планов и смет.
Любое бюджетное учреждение может оказаться в ситуации, когда свою потребность в финансировании придется доказывать на конкретных цифрах и в условиях жесткой конкуренции. Таким образом, грамотное планирование может сыграть решающую роль в деятельности учреждения.
На первом этапе составления плана возникнет необходимость в группировке расходов (расходных обязательств) в зависимости от их характера: действующие и принимаемые.
Практика показывает, что состав значительной части расходов учреждения предопределен ранее принятыми нормативными актами, заключенными договорами, сложившимся фондом оплаты труда. Эти расходные обязательства (расходы) называются действующими. Такие расходы подлежат обязательному включению в планируемый бюджет и их легко обосновать с использованием достаточно простых правил пересчета (прямой счет, индексация). Для существенной корректировки объема действующих обязательств необходимо внесение изменений в действующие нормативные акты.
В то же время существуют расходные обязательства, возникающие многократно или однократно, причем одновременно с принятием соответствующего нормативного акта. Примером может служить решение об увеличении пособий, денежного довольствия, заработной платы в бюджетной сфере, осуществление инвестиционных проектов. Такие расходные обязательства называются принимаемыми. Их обоснование потребует тщательной проработки.
Главное внимание уделяется рассмотрению плана принимаемых расходных обязательств, причем данный план будет рассматривается после принятия плана действующих обязательств либо после заблаговременного их сокращения (при наличии экономии).
Методологическое руководство планированием, в том числе разработка порядка формирования бюджетов действующих и принимаемых обязательств, методики расчетов необходимых затрат для их выполнения, будет осуществляться Минфином России.
До внесения изменений в БК РФ выделение планов (бюджетов) действующих и принимаемых обязательств предлагается осуществлять на этапе составления проекта перспективного финансового плана и проекта бюджета.
Весной 2005 года вышел нормативный документ, на который ориентируются бюджетные учреждения при организации планирования. В Постановлении Правительства от 06.03.2005 №118 «Об утверждении Положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год» (далее – Постановление) даны четкие определения понятий, используемых при составлении финансовых планов:
- «текущий год» – год, в котором разрабатывается план;
- «очередной год» – год, следующий за текущим;
- «отчетный год» – год, предшествующий текущему;
- «отчетный период» – год, предшествующий отчетному, отчетный год, текущий год;
- «плановый период» – очередной год и последующие 2 года;
- «субъекты бюджетного планирования» – федеральные министерства, федеральные службы и агентства, имеющие право распределять ассигнования и лимиты бюджетных обязательств федерального бюджета по подведомственным распорядителям (в соответствии с Указом Президента от 09.03.2004 «314 «О системе и структуре федеральных органов власти»);
- «бюджет субъекта бюджетного планирования» – используемый для целей бюджетного планирования общий объем расходов субъекта.
Таким образом, план на очередной финансовый год будет являться составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед финансового документа (то есть 2005 г. – первый год трехлетнего плана на 2005–2007 гг., 2006 г. – на 2006–2008 гг. и т.д.).
Заметим, что в силу достаточно высокой степени неопределенности в прогнозировании на первых порах не должно быть каких-либо ограничений по изменению ранее утвержденных параметров. Одновременно рассматривается возможность сокращения финансирования в случае несоответствия заранее установленным показателям эффективности. Нормативная база показателей эффективности будет вырабатываться в каждой сфере деятельности в зависимости от целей и специфики. Показатели могут предусматривать оптимальное соотношение между затратами и полезным эффектом; отсутствие непроизводительных затрат; достижение определенной цели с минимальными затратами или достижение максимального результата с помощью строго определенного объема ресурсов.
Постановлением вводится понятие «ведомственная целевая программа» (далее – ВЦП), которая является элементом программно-целевого метода бюджетного планирования. На протяжении ряда лет в законах о федеральном бюджете предусматривалось использование целевых программ при реализации определенных задач. Но, как показала практика, действующим целевым программам присущ ряд недостатков (отсутствие четких целей, конкретных результатов и ответственности за их достижение), которых не должно быть при формировании ВЦП. Этот механизм должен обеспечивать прямую связь между затратами и результатами, способствовать соблюдению единого подхода к формированию и рациональному распределению финансовых ресурсов по конкретным программам и проектам, повышать эффективность освоения средств.
Ведомственная целевая программа – комплекс мероприятий, или направлений расходования бюджетных средств, направленных на решение конкретной задачи субъекта бюджетного планирования (главного распорядителя). К ведомственной целевой программе будут предъявляться следующие требования:
- четкая формулировка цели в соответствии со сферой деятельности главного распорядителя;
- описание ожидаемых результатов в количественной оценке;
- наличие системы показателей для оценки программы;
- обоснование потребности в ресурсах для достижения цели;