Особливого значення міжбюджетні відносини набули для органів місцевого самоврядування, успішне функціонування яких безпосередньо залежить від забезпечення їхньої реальної фінансової самостійності. Світовий досвід переконує, що без самостійних фінансово незалежних представницьких органів держава як демократична структура розвиватись не може. Мова в даному разі йде про забезпечення подальшого демократичного розвитку держави загалом.
Власна модель міжбюджетних відносин в умовах становлення самостійної бюджетної системи формується у нас дуже повільно, не завжди послідовно та раціонально. Значною перешкодою на шляху відлагодження механізму міжбюджетних відносин була неузгодженість законодавчих актів, які регламентують міжбюджетні відносини, їх суперечливість, невизначеність процедур практичної реалізації окремих положень.
Значним недоліком бюджетної практики є нестабільність законодавчої бази, внаслідок якої щорічно змінюється механізм бюджетного регулювання, перелік регулюючих доходів і нормативів відрахувань. Не виконується така важлива вимога Закону “Про бюджетну систему України”, як недопустимість встановлення нових податків, внесення змін в існуючі податки та інші обов”язкові платежі і в цілому змін до чинного законодавства щорічними законами про державний бюджет України.
І, головне, ні бюджетна система загалом, ні система організації міжбюджетних відносин не орієнтовані на досягнення економічної ефективності, соціальної справедливості та політичної стабільності. Економічна ефективність досягається встановленням відповідальності і заінтересованості у повній мобілізації бюджетних доходів, цільовому і економному витрачанні бюджетних коштів. Соціальна справедливість забезпечується за допомогою бюджетного регулювання і фінансового вирівнювання, гласність і зрозумілість яких є важливими умовами політичної стабільності.
Місцеві бюджети відіграють винятково важливу роль у бюджетній системі нашої країни: у 2001 р. в них акумулювалося 32,6% доходів зведеного бюджету України, 40,3% сукупних бюджетних видатків було профінансовано з місцевих бюджетів.
Збільшення кількості дотаційних бюджетів обов’язково призводить до поступового зменшення ефективності використання одержаних коштів, зниження заінтересованості у пошуку альтернативних джерел доходів, сприяє розвитку споживацьких настроїв з боку органів місцевого самоврядування.
Ми вважаємо, що поширення принципу субсидіарності в зарубіжних країнах не повинно бути механічно перенесене у вітчизняну бюджетну практику. Головною метою бюджетних дотацій, субвенцій було і залишається надання фінансової допомоги і збалансування місцевих бюджетів тих територій, які мають менший податковий потенціал – отже, є фінансово біднішими. Не може бути, щоб усі регіони країни одночасно потребували фінансової допомоги.
Це безпосередньо стосується і бюджету Чортківського району. На протязі 1996-2001 років йому щороку планувалася дотація, тоді як в цілому мобілізовувалось податків і платежів значно більше, що видно із нижчеприведеної таблиці:
Табл. 2.14.
ДаніпромобілізаціюбюджетнихресурсівтаїхрозподілвЧортківськомурайоніТернопільськоїобластів 1996 - 4 міс. 2002 рр.
| Мобілізова но доходів за даними ДПІ | Надійшло доходів в б-т району разом із дотацією | Питома ва- га в заг.су мі мобілі- зованих доходів | Надійшло в б-т райо ну подат-ків і плате жів | Питома ва га в заг.су мі мобілі зованих до ходів | |
| 1996 рік | 16881 | 10701 | 63,4% | 10029 | 59,4% |
| 1997 рік | 22636 | 13224 | 58,4% | 6588 | 29,1% |
| 1998 рік | 17905 | 12058 | 67,3% | 5833 | 32,6% |
| 1999 рік | 14513 | 12024 | 82,8% | 5193 | 35,8 |
| 2000 рік | 18331 | 14876 | 81,1% | 4214 | 23,0% |
| 2001 рік | 19519 | 18416 | 94,3% | 7984 | 40,9% |
| 4 місяці 2002 року | 7613 | 6201 | 81,5% | 2522 | 33,1% |
Бюджету Чортківського району в 1997-1999 роках, коли заборгованості по заробітній платі досягали 17 місяців, а загальна сума кредиторської заборгованості досягала річного бюджету району, було залишено тільки третю частину мобілізованих доходів. Ще одна третина поступала у вигляді дотації за винятком 1999 року, коли питома вага отриманої дотації склала 47% від загальної суми мобілізованих доходів.
Це ще раз підтверджує те, що в Чортківському районі місцеві органи влади не мали значного впливу на наповнення місцевого бюджету так як 2/3 мобілізованих доходів зараховувались у бюджети вищих рівнів, з яких лише третина поверталася у вигляді дотації і то, переважно в листопаді-груднів місяці взаємозаліками. Так, в 1998 році 69% дотації надійшло взаємозаліками, в 1999 році – 39%. В листопаді-грудні 1998 року надійшло 3224 тис.грн. дотації, що становить 52% річного обсягу, причому грошовими коштами не поступило жодної гривні.
Саме завдяки цьому соціальна ситуація в районі у цих роках виходила з-під контролю,так як місцеві органи влади не мали важелів впливу на її стабілізацію.
Це ще раз підтверджує тезу про те, що кожна територія нашої держави повинна мати фінансові ресурси, щоб забезпечити хоч на мінімальному рівні видатки, передбачені законодавством. А для цього повинні бути розроблені державні мінімальні соціальні стандарти і під них підведена відповідна доходна база. Проте, поки що законодавчо визначених стандартів немає.
Як видно із практики виконання дохідної і видаткової частин бюджету Чортківського району, описаної вище, система державних фінансів, заснована на Законі України “Про бюджетну систему України 1995 р.” дедалі більше суперечила потребам часу і країни, що прагне здійснити успішний перехід до сучасної ринкової економіки. Найвідчутнішими недоліками цього спадку є дуже непрозорий і суб”єктивний процес ухвалення рішень, хронічна нестабільність у видаткових і доходних повноваженнях місцевих бюджетів, а також відсутність стимулів щодо збільшення надходжень та ефективнішого здійснення видатків з надання суспільних послуг.
Окрім того, Закон України “Про бюджетну систему України” побіжно висвітлював таке важливе питання, як правоспроможність місцевих бюджетів брати кредити на внутрішньому та зовнішньому ринках капіталу. Цей закон обминав увагою питання деталізованого розмежування видатків на здійснення повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Закріплення доходних повноважень, у свою чергу, було нечітким і не відповідало практиці, що склалася, (скажімо, вже кілька років ПДВ централізувалося в державному бюджеті). Відчутним є дисонанс між бюджетним законом та відповідними положеннями Конституції України та Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”. Ці неузгодженості спричинили декларативність проголошеного принципу самостійності бюджетів, посіяли зерна недовіри між виконавчою та законодавчою гілками влади та послабили загальну ефективність усього бюджетного процесу в Україні.
Обсяги і дотацій, і відрахувань визначалися в ході напружених політичних торгів між областями та Міністерством фінансів України. Області подавали свої видаткові вимоги чи потреби, розраховуючи на основі існуючої мережі необхідні видатки для фінансування бюджетних установ, а також обгрунтовували свої потреби для надання пільг визначеним законом категоріям населення. Внаслідок скорочення виробництва після здобуття Україною незалежності та відповідного скорочення дохідної бази розрив між потребами областей та можливістю їхнього фінансового покриття дедалі збільшувався. Засобом урегулювання різниці між необхідними ресурсами та доступними доходами стали домовленості між областями та Міністерством фінансів України. За умов цілковитої непрозорості найважливіші фіскальні рішення, що впливали на місцеві бюджети (загальні видатки, доходи та обсяг дотацій), ухвалювали на верхівці міжбюджетної ієрархії.
Після того, як до областей доводився обсяг їхніх доходів, вони, у свою чергу, мали розподілити цю суму між своїм обласним бюджетом та бюджетами міст і районів у їхньому підпорядкуванні. В такий самий непрозорий спосіб області намагалися збалансувати всі ці бюджети, залишаючи багатим містам відносно малі частки податкових надходжень і використовуючи вилучені доходи для фінансування своїх власних бюджетних потреб та трансфертів менш забезпеченим районам. Райони також збалансовували свої бюджети та бюджети підпорядкованих їм міст, сіл і селищ, удаючись до такого самого поєднання розщеплених податків та трансфертів.
Примітною рисою цієї системи “бюджету в бюджеті” була значна фіскальна сваволя. Політична та економічна влада зосереджувалися в руках урядових органів вищого рівня, що давало їм широкі можливості використовувати цю владу для “винагородження друзів та покарання ворогів”. Чіткі та об’єктивні правила визначення бюджетних повноважень видавалися неможливими.
Частково цим загальним кліматом облаштування оборудок, породжених системою “матрьошки”, пояснюється те, що новітня фіскальна історія України позначена значною мінливістю. Майже щороку після здобуття незалежності з’являлася нова схема розщеплення податків і трансфертних платежів. До 1997 р. надходження від ПДВ розщеплювали у різних пропорціях між державним та місцевими бюджетами. Мінливість податкового розщеплення демонструють також податок на прибуток та прибутковий податок з громадян. У 1997-1998 рр. Надходження від прибуткового податку з громадян та податку на прибуток підприємств зараховувалися виключно до місцевих бюджетів. У 2000 році прибутковий податок з громадян зараховувався повністю до місцевих бюджетів, а податок на прибуток підприємств став цілковито джерелом доходів державного бюджету.