Місцеві бюджети та бюджетний процес на локальному рівні (стр. 17 из 22)

З іншого боку, відсутність чіткого визначення, “хто за що відповідає” в частині видатків, позначалася й на відповідальності за виконання різних завдань. Із здобуттям Україною незалежності уряд дедалі більшою мірою перекладав більшість соціальних видатків на місцеві бюджети у формі незабезпечених видаткових доручень. Аргумент про необхідність зробити соціальний захист прерогативою органів місцевого самоврядування звучить непереконливо, особливо, коли обсяг пільг та їх призначення визначаються на державному рівні. Видатки на соціальний захист постійно коливаються, а місцеві бюджети позбавлені системи гнучких джерел доходів, щоб відповідно реагувати на ці коливання. Більш того, територіальні громади, які відчувають найгострішу потребу в забезпеченні соціального захисту населення, виявляються найменш фінансово спроможними її задовольнити.

Бюджетна непевність, пов’язана з нестабільними потоками доходів та мінливими видатковими зобов’язаннями, унеможливлює виконання органами місцевого самоврядування завдання ефективно планувати й виконувати свої бюджети. Одним із показників цього несприятливого впливу є те, що основна сума заборгованості по видатках зосереджена саме на місцевому рівні. Не дивно, що заборгованість у видатках місцевих бю.джетів досягла свого піку передусім у галузі соціального захисту.

Формування бюджету за принципом бюджетної “матрьошки” породжує хибні стимули у розпорядників коштів місцевих бюджетів. Замість того, щоб винагороджувати заощадливе витрачання коштів та зусилля з мобілізації більших доходів, стара бюджетна система заохочувала місцеві бюджети до завищення своїх видаткових потреб і заниження своїх доходів з метою отримання більшої дотації чи здобуття права на менші відрахування вилучення. Збільшення ж доходів чи зменшення видатків могло “каратися” урізанням дотацій чи збільшенням обов’язкових відрахувань.

Отже, основними вадами старої системи міжбюджетних відносин були:

1) нестабільність: доходні та видаткові повноваження місцевих органів змінювалися ледь не щороку;

2) відсутність чіткого розподілу доходів і видатків між різними рівнями бюджетів;

3) відсутність забезпечення соціальних програми адекватними ресурсами;

4) велика вірогідність політичних “торгів” з метою вибити якнайбільше фінансування для бюджетів різних рівнів;

5) відсутність стимулів до нарощування доходів та ефективного та економного витрачання ресурсів.

Отже, реформа міжбюджетних відносин стала вимогою часу.

Ця реформа здійснюється на засадах, визначених новою Конституцією України. Проте ця реформа повинна здійснюватися у комплексі з реформуванням економіки держави в цілому. Вона є складовою адміністративної реформи в Україні, концепція якої затверджена лише у 1998 році, і передбачає принципові зміни в організації державної фінансової системи в Україні.

Міжбюджетна реформа як невід”ємна і важлива складова загальної бюджетної реформи розпочалася 1 січня 2001 року із введенням в дію Закону “Про Державний бюджет України на 2001 рік”, тобто ще до ухвалення Бюджетного кодексу України. Але в 2001 році реформа торкнулася відносин тільки Державного бюджету і обласних бюджетів, тому що області не обраховували чітко по формулах трансферти районам, а здійснювали додаткові коригування. Для Тернопільської області новий підхід до об”єктивного розподілу міжбюджетних трансфертів у 2001 році був навіть досить позитивним.

Бюджети районів Тернопільщини, як і в більшості неурбанізованих областей України, відчули на собі переваги застосування формульного підходу у бюджеті на 2001 рік. Так середньодушові видатки бюджетів районів Тернопільської області у 2001 році склали 183 грн., зрісши майже на 50% проти рівня минулого року (середній показник по країні – 172 грн.), що дозволило їм стрибнути на десять щаблів угору в рейтингу бюджетів районів. (табл.2.14).

Частка обласного бюджету в бюджеті області, скоротилась порівняно з 2000роком на 4 процентні пункти і склала 25,7%, завдяки чому, зокрема, й відбулосс стрімке зростання бюджетів районів. Проте, темпи росту видатків на душу населення по Чортківському району порівняно із середніми по районах області були на 2,5% нижчі і район в 2001 році в рейтингу по цьому показнику опустився з 14 на 16 (передостаннє) місце, що свдчило про те, що область перерозподілила видатки з метою вирівнювання менш забезпечених бюджетів (табл.2.14.).

Це і стало причиною того, що коли по бюджету на 2001 рік в цілому по Україні спостерігалося вирівнювання середньодушових видаткових ресурсів у містах і районах, то в районах Тернопільської області, навпаки, ця різниця ще більше зросла. Так, в 2000 році різниця між найбільшими і найменшими середньо душовими видатками по районах складала 32%, в 2001 році – 35%.

Результати описаного вище аналізу дають підстави для висновку про те, що в цілому по Тернопільській області застосування формули при розрахунку трансфертів дало можливість значно збільшити видатки на 2001 рік. Проте, додаткові коригування, зроблені на власний розсуд в застосуванні формули, зробили процес обрахунку трансфертів для районів непрозорим, ще більше поглибилась різниця між районами у рівні середньодушових видаткових ресурсів.

Бюджетний кодекс України, який набрав чинності у липні 2001 року, а окремі статті з 1 січня 2002 року в основному виправив численні недоліки і заповнив прогалини старого бюджетного закону, а також закріпив перші результати розпочатої бюджетної реформи. Бюджетний кодекс сприяє швидкому просуванню України шляхом фіскальної децентралізації. В цьому плані Бюджетний кодекс орієнтується та спирається на два важливі попередні законодавчі акти – Конституцію України та Закон “Про місцеве самоврядування в Україні”. І в Конституції, і в згаданому законі передбачено поступове послаблення чималої фіскальної влади, зосередженої на обласному та районному рівнях, та створення міцних бюджетів на рівні міст, сіл і селищ, здатних ухвалювати власні видаткові рішення та фінансувати їх переважно з власних джерел доходів. Так, в 2001 році власні і доходи спеціального фонду Чортківського районного бюджету порівняно з 2000 роком зросли на 116,4%, а доходи сільських, селищного і міського бюджетів – на 53,7%, тобто темпи росту доходів бюджетів органів місцевого самоврядування були в 2 рази нижчі, ніж темпи росту доходів районного бюджету. За 4 місяці 2002 року спостерігається протилежна тенденція – доходи райбюджету зросли на 26,5%, а доходи бюджетів органів місцевого самоврядування – на 85%, тобто темпи росту податкових і неподаткових надходжень та доходів спеціального фонду сільських, селищного і міського бюджетів за 4 місяці 2002 року в 3 рази перевищують темпи росту доходів районного бюджету (рис.2.10. і 2.11.).

Рис.2.10. Порівняння показників виконання доходів районного бюджету Чортківського району за 4 місяці 2002-2001 років (тис. грн.)

Рис.2.11. Порівняння показників виконання доходів бюджетів органів місцевого самоврядування Чортківського району за 4 місяці 2002 року і 2001 років

Якщоврахувати, щовцьомуроцізбюджетіворганівмісцевогосамоврядуваннянафінансуваннязрайонногобюджетупереданозагально-освітнішколиІ-ІІступенів, тотакезначнезбільшеннядоходівсільських, селищногоіміськогобюджетіввпоточномуроцідаєможливістьїмпіднестинаякісноновийрівеньфінансуваннясвоїхвидатковихповноважень.

Разом із тим Бюджетний кодекс не ставить за мету досягти цілковитої бюджетної децентралізації. Згідно з Кодексом, місцеві бюджети містять у собі бюджети місцевого самоврядування та районні, обласні бюджети та бюджет Автномної Республіки Крим. З об’єктивних причин Кодекс вимушений обмежити стосунки державного бюджету саме з бюджетами районів, оскільки на сьогодні важно чітко виписати партитуру дохідних повановажень для бюджетів міст районного значення, 793 селищних бюджетів та 10256 сільських бюджетів. Для того, щоб досягти поступу в цьому напрямі, потрібна реформа територіального устрою України, що певною мірою об’єднає ці маленькі одиниці місцевого самоврядування. В Чортківському районі є також ряд сільських рад, на фінансуванні яких є тільки три бюджетні установи: управління сільської ради, клуб і фельдшерсько-акушерський пункт. Так, із загальної суми видатків Сокиринської сільської ради на 2002 рік 15,6 тис.грн., видатки на управління складають 9,1 тис.грн., або 58,3%, по Босирівській сільській раді із загальної суми видатків 18,4 тис.грн. видатки на управління становлять 12,4 тис.грн., або 67,4%. В районі є десять сільських рад, в яких видатки на управління становлять більше половини бюджету.

Бюджетний кодекс має врегульовувати всі аспекти бюджетного процесу в Україні як на державному, так і на місцевому рівнях, створити правове поле для здійснення бюджетних процедур усіма учасниками бюджетного процесу та забезпечувати відповідність цих процедур нормам Конституції України.

Нова система міжбюджетних відносин, закладена у Кодексі, передбачає:

- чіткий розподіл видаткових повноважень між ланками бюджетної системи для посилення відповідальності за ефективність видатків;

- забезпечення стабільності і передбачуваності потоку коштів, які одержують місцеві бюджети;

- створення дієвих стимулів для органів місцевого самоврядування з метою поліпшення збирання місцевих і загальнодержавних податків і зборів, розширення бази оподаткування без загрози втратити додаткові доходи;