У 1960-х-1980 роках ухвалюється низка законодавчих актів, спрямованих на посилення ролі місцевих рад депутатів трудящих, зміцнення економічної основи їх функціонування.
У 1970-ті роки в розпорядження місцевих рад і, насамперед, районних і міських було передано велику кількість підприємств та організацій місецової промисловості, побутового обслуговування населення, комунального господарства, торгівлі та інших закладів, що раніше знаходилися у віданні вищестоячих рад.
В 1980 році був ухвалений союзний закон, який визначив основні повноваження крайових, обласних, а також рад автономних областей та автономних округів. В галузі бюджету було окреслено такі права, як утворення фондів непередбачених видатків, повне або часткове звільнення від сплати подоходного податку колгоспів, які постраждали внаслідок стихійного лиха, встановлення на підставі середніх ставок сільськогосподарського податку для області ставки податку для окремих районів і населених пунктів.
В 1981 році в доходи місцевих бюджетів введено ресурсний платіж – 50% плати за воду. В 1985 році було вирішено провести експеримент із передачі союзними об”єданнями і підприємствами відрахувань до місцевих бюджетів у розмірі до 10% від прибутку, одержуваного, головно, від реалізації товарів народного споживання. Але, через труднощі, переважно, технічного змісту було прийнято рішення щодо проведення відрахувань до місцевих бюджетів від усього прибутку, одержаними підприємствами вищестоячого підпорядкуванн. Окрім цього були здійснені інші заходи щодо зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів, до яких зараховувалися:
- частина прибутку республіканського Головного управління Держстраху;
- 10% від додаткового прибутку, одержаного підприємствами союзного та республіканського підпорядкуання від реалізації нової високоефективної продукції виробничо-технічного призначення;
- кошти, одержані завдяки введенню тимчасових надбавок до роздрібних цін на товари народного споживання поліпшеної якості і в розмірі до 50% від сум, запланованих як надходження до державного бюджету союзної республіки;
- податок з обороту, який сплачувався об”єднаннями, підприємствами та організаціями місцевої промисловості, побутового обслуговування населення та споживчої кооперації.
У 1987 році приймається урядова постанова щодо перебудови господарського механізму та підвищення ролі Міністерства фінансів в нових умовах господарювання. Нею визначається, що підприємства усіх міністерств та відомств повинні брати участь у формуванні доходів місцевих бюджетів.
Місцеві ради народних депутатів не визнавалися органами місцевого самоврядування, а діяли як місцеві органи державної влади й управління.
Перелік завдань, які були поставлені перед місцевими радами в період існування соціалістичної держави, формально відображав основні функції, які виконують органи місцевого самоврядування, проте конкретний механізм реалізації цих завдань і ті прийоми та методи, що практично використовувалися, мали ознаки командно-адміністративної системи. І все ж таки залучення широких верств населення до участі в роботі рад, набуття ними певного політичного досвіду, а також зміни, які відбувалися у 80-х роках, і привели до краху соціалістичної імперії, створили необхідне підгрунтя для відновлення та розвитку інституту місцевого самоврядування на теренах незалежної української держави.
В Україні 7 грудня 1990 року уперше серед республік колишнього СРСР ухвалюється Закон “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування”. Цей закон був покликаний створити правове підгрунтя для впровадження і розвитку системи місцевого самоврядування. Власне, саме цей документ ознаменував відродження інституту місцевого самоврядування в Україні, спотвореного за радянських часів.
Цим законом була закріплена самостійність місцевих рад народних депутатів у розробці, затвердженні й виконанні місцевих бюджетів; неприпустимість при цьому втручання вищестоячих органів; зазначалося, що місцеві бюджети одних адміністративно-територіальних утворень не включаються до бюджетів інших; визначено перелік дохідних джерел та напрямків витрачання коштів місцевих бюджетів, а також основні засади бюджетного регулювання. Ці питання зумовлювалися контекстом майже одночасного ухвалення Закону Української РСР “Про бюджетну систему Української РСР” від 5.12.1990 р., де вперше була зроблена сроба чіткого розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи.
Прийнята 28 червня 1996 року Конституція України закріпила існування місцевого самоврядування, яке визначається й гарантується державою (ст.7). Принципово новим у Конституції є підхід щодо визначення первинного суб”єкта місцевого самоврядування, яким визнана територіальна громада, а не адміністративне утворення (як це було встановлено Законом Української РСР “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування”).
Місцеве самоврядування, записано у Конституції, є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об”єднання у сільську громаду жителів сіл, селища, міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Органами місцевого самоврядування є сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи. Районні й обласні ради представляють спільні інтереси територіальних громад.
В основному законі України знайшли відображення основні фінансові аспекти забезпечення функціонування місцевого самоврядування. Так, у ст.142 зазначено, що матеріальною та фінансовою основою місцевого самоврядування є кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об”єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних та обласних рад.
Конституцією надана можливість територіальним громадам об”єднувати на договірних засадах об”єкти комунальної власності, кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ.
Надзвичайно важливим є положення основного закону про те, що держава фінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у формуванні доходів відповідних бюджетів. Крім того зазначено, що витрати органів місцевого самоврядування, які виникають унаслідок рішень державної влади, компенсуються державою.
У Конституції знайшли відображення основні права органів місцевого самоврядування, повноваження, пов”язані з матеріальною та фінансовою основою їхнього існування, серед них:
управління органами місцевого самоврядування майном, що є у комунальній власності;
затвердження місцевих бюджетів;
контроль за виконанням місцевих бюджетів;
запровадження місцевих податків і зборів;
утворення, реорганізація й ліквідація комунальних підприємств, установ та організацій, контроль за їхньою діяльністю.
В основному законі зазначено, що органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади.
Згідно із статтею 143 Конституції України, обласні та районні бюджети відповідають за реалізацію спільних програм соціально-економічного та культурного розвитку за рахунок коштів місцевих бюджетів та державного бюджету, всупереч колишній практиці. У статті 143 визначено далі, що держава може, якщо вважає за потрібне, делегувати видаткові повноваження органам місцевого самоврядування. У разі, коли відбувається таке делегування, держава має профінансувати здійснення цих повноважень за рахунок трансфертів із державного бюджету, або шляхом віднесення окремих загально-державних податків до місцевого бюджету.
Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” був ухвалений 21 травня 1997 року. Він конкретизував основні положення Конституції щодо місцевого самоврядування, визначив основні організаційні питання функціонування інституту місцевого самоврядування, детально окреслив повноваження рад, їхніх голів, виконавчих органів, а також організаційно-правову матеріальну й фінансову основу місцевого самоврядування.
У цьому Законі (ст.2) дано визначення терміну “місцеве самоврядування” як “гарантоване державою право та реальна здтаність територіальної громади – жителів села чи добровільного об”єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України”1.
____________________
1.Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 р. //Відомості Верховної Ради України.-1997-№24.-с.381.
Такий підхід щодо тлумачення місцевого самоврядування максимально наближає законодавчі норми до вимог Європейської хартії місцевого самоврядування.
Закон “Про місцеве самоврядування в Україні”, віддзеркалюючи положення ст.143 Конституції України та розширюючи їх, передбачає, що у бюджетах місцевого самоврядування мають виділятися видатки, пов”язані з виконанням власних (самоврядних) та делегованих повноважень, які фінансуватимуться з різних джерел доходів.
Повноваження виконавчого та представницького органів влади в галузі бюджету
| Повноваження виконавчих органівсільських, селищних, міських рад | Повноваження обласних та районнихДержавних адміністрацій |
| · складання проекту місцевого бюджету, подання його на затвердження відповідної ради, забезпечення виконання бюджету;· щоквартальне подання раді письмових звітів про хід і результати виконання бюджету;· підготовка і подання відповідно до районних, обласних рад необхідних фінансових показників і пропозицій щодо складання проектів районних і обласних бюджетів;· встановлення за узгодженим рішенням відповідних рад порядку використання коштів та іншого майна, що перебувають у спільній власності територіальних громад;· залучення на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованих на відповідній території, та коштів населення, а також бюджетних коштів на будівництво, розширення, ремонт і утримання на пайових засадах об’єктів соціальної і виробничої інфраструктури та на заходи природного середовища;· об’єднання на договірних засадах коштів відповідного місцевого бюджету та інших місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування комунальних підприємств, установ та організацій, вирішення інших питань, що стосуються спільних інтересів територіальних громад;· здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням зобов’язань щодо платежів до місцевого бюджету на підприємствах в організаціях незалежно від форм власності; | · підготовка і внесення на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно районів і областей, цільових програм з інших питань, а в місцях компактного проживання національних меншин – також програм їх національно-культурного розвитку, проектів рішень, інших матеріалів з питань, передбачених цією статтею;· забезпечення виконання рішень ради· підготовка і подання до відповідних органів виконавчої влади фінансових показників і пропозицій до проекту Державного бюджету України;· об’єднання на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій, розташованих на відповідній території, і населення, а також бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання на пайових засадах об”єктів соціальної і виробничої інфраструктури, шляхів місцевого значення та на заходи щодо охорони навколишнього природного середовища. |
| Виключна компетенція сільських, селищних, міських рад | Виключна компетенція обласних та районних рад |
| · затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього;· затвердження звіту про виконання відповідного бюджету;· встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом;· прийняття рішень щодо випуску місцевих позик;· прийняття рішень щодо отримання позик з інших місцевих бюджетів та джерел, а також щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету;· прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг по місцевих податках і зборах;· прийняття рішень про наділення органів самоорганізації населення окремими власними повноваженнями органів місцевого самоврядування, а також про передачу коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення;· затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування;· встановлення для підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету. | · Затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно району, області, цільових програм з інших питань, заслуховування звітів про їх виконання;· затвердження відповідно районних, обласних бюджетів, внесення змін до них, затвердження звітів про їх виконання;· розподіл переданих з державного бюджету коштів у вигляді дотацій, субвенцій відповідно між районними бюджетами, місцевими бюджетами міст обласного значення, сіл, селищ, міст районного значення;· вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об’єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад;· прийняття рішень щодо делегування місцевим державним адміністраціям окремих повноважень районних, обласних рад;· прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів;· встановлення відповідно до закону місцевого збору за проїзд по території прикордонних областей автотранспорту, що прямує за кордон, визначення порядку його сплати. |
Головним інститутом у системі фінансів місцевих органів влади є місцевий бюджет. В Бюджетному кодексі України (стаття 5) сказано, що “Місцевими бюджетами визнаються бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районі у містах та бюджети місцевого самоврядування. Бюджетами місцевого самоврядування визнаються бюджети територіальних громад сіл, селищ, міста та їх об’єднань”.